Amministrazione e gestione del territorio
Sergio Mattia*, Alessandra Oppio**
1. Premessa
Questo contributo vuole verificare il grado di coinvolgimento delle comunità locali (stakeholders e comuni cittadini) nelle politiche di governo del territorio, valutandone le tendenze di cambiamento con particolare riferimento alle diverse fasi di formazione e sviluppo di programmi complessi di riqualificazione urbana e nel più ampio confronto della realtà italiana con i contesti legislativi, le procedure e i comportamenti che nei paesi europei favoriscono il dialogo sociale nelle diverse fasi dei processi decisionali pubblici.
L'analisi sotto questo profilo del modo in cui sono esercitate le potestà pubbliche è essenziale: la partecipazione è un indicatore fondamentale della capacità/volontà delle amministrazioni di elaborare e attuare politiche non più imposte dall'alto e spesso vincolate ad interessi settoriali ma dotate dei necessari requisiti di trasparenza, apertura, responsabilità, coerenza, proporzionalità, sussidiarietà, efficacia e tempestività.
L'inclusione della “fase di ascolto” nei processi di elaborazione delle politiche diventa, in effetti, la premessa indispensabile per assicurare una governance più democratica. Il rafforzamento dei legami tra le istituzioni e i cittadini costituisce infatti il fondamento stesso della democrazia e del principio di legalità a tutti i livelli di governo. Con ogni probabilità, è per questa ragione che la volontà dei governi di definire politiche in grado di assicurare il perseguimento degli obiettivi della sostenibilità economica, sociale e ambientale risulta fortemente correlata al grado di apertura dei processi decisionali pubblici a più soggetti e di condivisione da parte degli stessi di scenari di sviluppo alternativi.
2. Bisogno di innovazione dell'azione amministrativa e nascita dei processi decisionali inclusivi
A partire dall'inizio degli anni settanta del secolo scorso, le amministrazioni pubbliche di molti paesi europei a elevato sviluppo hanno intrapreso azioni di modernizzazione orientate prevalentemente all'apertura del sistema istituzionale del governo locale a processi di interazione e cooperazione con i cittadini e con soggetti non istituzionali, definiti in termini generali stakeholders.
Tra i fattori di ordine politico, economico e sociale che hanno in modo diverso influito su questa evoluzione, una significativa pressione è stata esercitata dallo sviluppo da parte della collettività di uno spirito sempre più esigente e critico nei confronti della pubblica amministrazione e dei servizi da essa offerti. L'esigenza di dover anticipare i bisogni della società, ha messo in evidenza la necessità per l'amministrazione pubblica di assumere una visione strategica chiara e di lungo periodo, tale da orientare l'elaborazione di risposte adeguate ai rapidi mutamenti del contesto al quale si rivolgono.
Nell'ottica di promuovere lo sviluppo economico e sociale di un territorio e di creare le condizioni idonee in termini di infrastrutture e servizi, tale capacità di ascolto attivo si è progressivamente rivolta all'insieme dei soggetti pubblici e privati che operano in modo efficace e coerente con le esigenze collettive, al fine di individuare le migliori modalità di sinergia e integrazione con essi.
Il diffondersi di una consapevolezza del ruolo attivo degli enti pubblici ha comportato alcune significative modifiche dell'attività amministrativa stessa, che dall'essere concepita come sistema di regole e atti formali, è sempre più considerata come sistema di decisioni e azioni definite in riferimento a realtà con problematiche ed esigenze profondamente diverse.
In questo quadro oggi alle amministrazioni pubbliche è chiesto, con una sempre maggior urgenza, di svolgere il ruolo di regolamentazione competente e di coordinamento consapevole di funzioni attribuite ad altri soggetti pubblici o privati. Il pieno affermarsi di processi decisionali inclusivi è legato proprio al superamento del tradizionale criterio di determinazione dell'interesse pubblico - motivo e scopo dell'attività della pubblica amministrazione - che si configura sempre più come ponderazione e sintesi di diversi interessi, che devono essere rappresentati nelle varie fasi del procedimento amministrativo secondo modalità più o meno formalizzate.
In Italia le prime modificazioni dell'assetto istituzionale in questa direzione si hanno all'inizio degli anni novanta, con l'introduzione di provvedimenti che hanno inciso in modo significativo sulla distribuzione di poteri, funzioni, responsabilità e obiettivi tra governo centrale e autonomie locali. In tale ottica, sono successivamente conferite maggiori responsabilità all'ente locale in quanto attore privilegiato del dialogo e dell'interazione con i cittadini e con le imprese in relazione alle problematiche riguardanti lo sviluppo economico del territorio e della comunità di riferimento.
Questa valorizzazione del ruolo dell'ente locale è stata inoltre rafforzata dai principi di proporzionalità e sussidiarietà tra i diversi livelli di governo del territorio, di concertazione/negoziazione tra i molteplici soggetti pubblici e privati coinvolti in processi decisionali, nonché di partecipazione delle comunità locali, che si sono affermati oltre che nella prassi anche nella normativa nazionale. I cambiamenti dovuti alla valorizzazione del ruolo dell'ente locale hanno interessato prevalentemente i servizi pubblici e il governo del territorio.
Rispetto a questo ultimo ambito di intervento il quadro legislativo inerente alla pianificazione territoriale, ambientale, economica, sociale e alla programmazione degli interventi edilizi si è notevolmente evoluto, prevedendo e promuovendo un grado sempre crescente di partecipazione della collettività, partenariato tra soggetti pubblici e privati, sussidiarietà tra i diversi livelli di governo del territorio.
All'idea che la pubblica amministrazione dovesse in via esclusiva tutelare l'interesse generale e proprio per questo farlo valere nei confronti di tutti viene contrapposta quella liberalista, che impone di limitare l'intervento pubblico alla sola funzione di indirizzo e di governo del cambiamento. Essa non si pone più come un'autorità indiscussa, ma piuttosto come un soggetto che verifica la validità delle politiche pubbliche in funzione della loro capacità di soddisfare realmente l'esigenza di perseguire un ragionevole equilibrio tra le aspettative di crescita economica, equità sociale e qualità ambientale.
3. Governance e Sostenibilità
Flessibilità delle forme istituzionali e organizzative, decentramento dei poteri, strategicità del locale, valorizzazione del capitale sociale delle comunità insediate nei territori e partecipazione ai processi decisionali di una pluralità di soggetti costituiscono alcuni degli aspetti che caratterizzano la transizione dai modelli di government a quelli di governance locale.
Ai fini della valutazione del grado di coinvolgimento delle comunità locali nelle politiche di governo del territorio, occorre soffermarsi sugli effetti di queste innovazioni nelle politiche urbane, nell'ambito delle quali un tema rilevante è quello della partecipazione, intesa come occasione di conoscenza e ri-orientamento strategico di effetti di governo non sempre intenzionalmente prodotti.
Inclusa dall'Unione Europea tra i principi essenziali di una governance più democratica, la partecipazione costituisce un diritto per i cittadini e un obbligo per le pubbliche amministrazioni per garantire l'efficacia delle politiche locali, data la prossimità fra sfera degli interessi e livello decisionale.
In un'ottica di governance le azioni di governo del territorio sono sostenute dalla consapevolezza della compresenza di diverse visioni, interessi, sistemi di valori, che costituiscono una risorsa anche dal punto di vista politico, se si supera il rischio di ingovernabilità sotteso alla frammentazione e alla dispersione degli interessi. Per aggirare questo rischio, la ricomposizione e l'integrazione della rete di relazioni e interazioni tra un numero sempre crescente di soggetti pubblici e privati, che partecipano ai processi decisionali in modo più o meno istituzionale e intenzionale, è orientata verso forme di apprendimento tra le parti coinvolte, che superano le tradizionali pratiche di informazione e consultazione.
[segue]
* Professore ordinario di Economia ed Estimo Ambientale, Politecnico di Milano
** Ricercatore di Economia ed Estimo Ambientale, Politecnico di Milano
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