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Quale sicurezza per quali diritti?

Ernesto U. Savona
Ordinario di Criminologia - Direttore di Transcrime (Centro di ricerca sulla criminalità internazionale) - Università di Trento

C’è stata una evoluzione del problema "sicurezza" nel corso di quest’ultimo anno con tre passaggi fondamentali: il dibattito elettorale misurato sul bilancio della passata legislatura e sulle promesse per la nuova, i fatti di Genova del luglio scorso in occasione della Conferenza dei G8 e l’attacco terroristico alle Torri gemelle di New York dell’11 settembre. La sicurezza é un servizio la cui domanda é molto influenzata dall’offerta e mai come in questo periodo il dibattito sul che fare e come farlo ha prodotto insicurezza. Se al rumore della passata legislatura si aggiunge il chiasso delle promesse elettorali di ambedue le coalizioni ed il dibattito sui fatti di Genova con il seguito della Commissione d’inchiesta, un primo bilancio potrebbe essere riassunto nella frase "tanto rumore per nulla". Se a questo rumore si aggiunge il tuono dell’attacco terroristico e le conseguenze in termini di guerra dichiarata, non dobbiamo stupirci se la domanda di sicurezza é la massimo della sua espressione. Il problema sicurezza é un termometro che misura diverse cose e tra queste: il livello di allarme sociale, la fiducia dell’opinione pubblica nelle istituzioni e la capacità della politica di dare risposte di lungo periodo ai problemi sociali indipendentemente dai ritorni immediati di consenso elettorale. Inoltre, il problema "sicurezza" é il problema delle sue soluzioni e delle scelte su quanta democrazia e diritti siamo disposti a "cedere" per vedere garantito un adeguato controllo sulla criminalità. Le vicende di Genova mostrano che l’opinione pubblica é attenta al problema dei diritti umani e che non é disposta a scambiarli per prevenzione e repressione inefficaci ed inefficIenti e, per questo, non giustificate. L’attacco terroristico pone gli stessi problemi su scala planetaria: quanto dei nostri diritti civili, conquistati faticosamente in questi anni, siamo disposti a scambiare per difenderci dal terrorismo e dalla criminalità internazionale? E poi siamo sicuri che scambiamo diritti per una maggiore difesa? Questi sono i problemi che vengono alla mente considerando la questione "sicurezza" nell’ultimo anno. Su questi problemi si dovranno necessariamente posizionare gli attori politici con responsabilità di maggioranza e di opposizione e quelli istituzionali che si occupano della sicurezza dei cittadini. A tutti si chiede di dare risposte credibili alla domanda di sicurezza dei cittadini con meno rumore e più sostanza. Questo capitolo segue lo svolgersi degli avvenimenti sviluppando i problemi secondo un filo conduttore, quello di guardare agli eventi ed ai loro effetti e di ragionare ponendosi e ponendo domande su che cosa si é fatto e su che cosa si potrebbe fare per migliorare la sicurezza dei cittadini. Non é la proposta di una lista di interventi, quanto più la proposta di un metodo. Per questo si analizzeranno i dati più rilevanti che definiscono il quadro nazionale ed internazionale, se ne coglieranno i cambiamenti e su di loro si considereranno le iniziative della passata legislatura e di quella attuale guardando a che cosa oggi si vuole cambiare e come. Una proposta di metodo conclude queste riflessioni.

Per la prima volta il Ministero dell’Interno ha prodotto nel febbraio di quest’anno il primo rapporto sulla sicurezza in Italia. Relativamente al tempo breve per prepararlo e rispetto a prodotti precedenti e simili, questo rapporto é certamente un passo avanti e costituisce una fonte di informazione ufficiale, ma per questo non meno interessante, dello stato della sicurezza in Italia. Vediamone i dati e il commento dalla relazione di sintesi:

In poche parole la situazione italiana segna un andamento stabile della criminalità nel suo complesso senza particolari preoccupazioni per categorie di reato. E’ una analisi di tendenza che riduce al massimo, perché la assume come costante, l’influenza del numero oscuro, cioè il differenziale tra reati denunciati e reati effettivamente commessi. Siamo quindi di fronte ad uno scenario che non desta particolari preoccupazioni, almeno nelle sue linee generali. Approfondimenti sarebbero necessari a livello degli aggregati urbani ma purtroppo i dati ufficiali sono ancora inadeguati a produrre fotografie dettagliate della situazione della criminalità a livello urbano. Proprio questa assenza ci impedisce di osservare se e come la distribuzione della criminalità in Italia avvenga a pelle di leopardo, con concentrazioni maggiori in alcune zone urbane e minori in altre. Sono proprio queste le "zone" dove la percezione della criminalità produce gli effetti della preoccupazione e della paura. Se a questa assenza si aggiunge che in Italia le indagini di vittimizzazione, quelle cioè dirette a quantificare la criminalità reale, sono partite soltanto di recente, si può comprendere come l’apparato dei dati sia del tutto inadeguato per riflessioni sulle dinamiche particolari di certi reati in specifiche aree del Paese. Contentiamoci comunque di una valutazione sommaria sull’andamento stabile della criminalità come quella illustrata dal Rapporto ministeriale. Un giudizio sommario affrontabile, però, con quello di Paesi e di aggregati di Paesi (media paesi Unione Europea) con i quali ci confrontiamo spesso. Figure I grafici confermano che la situazione italiana rispetto a quelle di altri paesi non desta particolari preoccupazioni in termini di reati denunciati e di tendenza. Anzi sia nel complessivo dei reati denunciati che per singole categorie di reati la situazione italiana é migliore della media dei paesi dell’Unione Europea e degli USA e peggiore di quella giapponese che da tempo mantiene il record di bassa criminalità.

Ci sarebbe da chiedersi con questi dati: ma allora perché tutta questa preoccupazione per la criminalità, perché un aumento della paura? La risposta é che la preoccupazione per la criminalità riguarda la percezione di insicurezza che dipende anche dall’andamento della criminalità, dalle sue trasformazioni e concentrazioni, ma dipende pure da tante altre cose. C’é un dibattito aperto sulla preoccupazione e paura per la criminalità che si dice siano in crescita in Italia e in molti altri Paesi. Figure Si tratta, forse di affermazioni semplicistiche ma comunque utili a registrare un fenomeno. Andiamo con le parole della relazione di sintesi del rapporto del Ministero dell’Interno sullo stato della sicurezza in Italia che riguardano la percezione della sicurezza caratterizzate forse da un certo ottimismo pre-elettorale.

Anche qui qualche perplessità sui dati utili a misurare le preoccupazioni e le paure dei cittadini italiani rispetto alla criminalità. Purtroppo al di là dell’indagine nazionale ISTAT di vittimizzazione niente di niente sul piano dei confronti internazionali. L’Italia infatti brilla per la sua assenza tra più settanta Paesi che partecipano periodicamente alla International Crime Victim Survey. Il primo ed unico contributo italiano é del 1992, mentre l’indagine é arrivata già alla quarta somministrazione nel 2000. Ci sono stati ripetuti solleciti all’ISTAT e ad altri enti per coinvolgere l’Italia in questa analisi periodica ma non c’é stato niente da fare. Nessuna tra le istituzioni ha pensato che saperne di più in termini di analisi comparata poteva essere utile. Per tutti bastava quella nazionale che ha mosso da recente i primi passi.

L’Italia non ha alcuna tradizione di studi di policing. Gli apparati di Polizia non sono, come in molti altri Paesi, oggetto di studio e pertanto si collocano al di fuori del dibattito sul che fare in termini di sicurezza. Dati ce ne sono pochi e non sempre attendibili su quanto costa l’apparato di repressione e sulle sue performances. Un rapporto svolto nell’ambito della Commissione della spesa pubblica del Mistero del Tesoro dovrebbe dire qualcosa in più su questo aspetto. Nell’assenza di dati una valutazione seria di efficacia ed efficienza dei nostri apparati di Polizia con indicatori comparabili con altri Paesi rischia semplificazioni.

I dati di ricerca (1) riportati nel rapporto di Società Libera dello scorso anno ci dicono che gli apparati di Polizia italiani sono al primo posto tra i Paesi europei con 488 addetti per 100.000 abitanti. E’ un dato che ci dice quanti sono, ma per sapere cosa fanno e quanto costano occorre altro. Sempre il Rapporto sullo stato della sicurezza in Italia del Ministero dell’Interno, al capitolo XI, ci da qualche informazione a riguardo. I due grafici, riportati di seguito, ci dicono che nel corso degli ultimi anni gli apparati di Polizia hanno denunciato ed arrestato di più. Questi dati confrontati con la stabilità della curva della criminalità fanno pensare ad una maggiore attività delle Forze di polizia nei confronti della criminalità. Con il termine "maggiore" indichiamo una valutazione complessiva di maggiore efficacia ma non di efficienza per la quale occorrerebbero almeno dati affidabili sul numero degli addetti e sui costi del sistema.

5. Quando domanda ed offerta di sicurezza non si incontrano

Credo non ci sia cosa più difficile di quella di soddisfare la domanda di sicurezza, anche perché spesso non si capisce cosa sia, e si dà per scontato che sia una richiesta di maggiore repressione. Se iniziamo ad analizzarne la composizione possiamo dire che la domanda di sicurezza é l’espressione ‘spuria’ (perché per lo più filtrata dai mass media) di una serie di opinioni, preoccupazioni e paure che si riferiscono alla criminalità ma che non necessariamente sono dovute alla criminalità. E, infatti, se cominciamo a distinguere all’interno del concetto, un po’ troppo ampio, di ‘percezione di insicurezza’ le variabili che lo costituiscono, si arriva a comprendere che il fatto di aver subito un reato spiega solo in parte la domanda di sicurezza. Un quadro sinottico preparato da Roberto Cornelli, ricercatore a Transcrime-Università di Trento, può riassumere problemi e concetti sulla percezione d’insicurezza e ha costituito il punto di partenza dell’indagine sulla percezione di insicurezza dei trentini, riportata nel Terzo rapporto sulla sicurezza nel Trentino dell’ottobre di quest’anno. Figure Questo quadro sinottico considera varie forme di percezione, distinguendole per dimensioni (cognitive/emozionali) e per ambito di riferimento (generale/zona di vita/personale). La percezione del rischio di criminalità (in generale e a livello locale) é un giudizio di valutazione della gravità del rischio criminale, che non tocca aspetti emozionali, quali paura, preoccupazione o ansia, che eventualmente sono alla base di tale valutazione. L’attenzione é posta sugli aspetti cognitivi della percezione d’insicurezza. Anche la percezione della propria vulnerabilità ha che fare con la dimensione cognitiva della percezione, trattandosi di un calcolo probabilistico di subire un reato. La preoccupazione per la criminalità (in generale e nella zona di abitazione) esprime una dimensione emotiva della percezione: la preoccupazione é quel sentimento d’inquietudine che, pur non toccando personalmente chi lo esprime, influisce sul suo stile di vita e sulla sua visione del mondo. A livello personale, l’inquietudine si esprime in ansia per la criminalità quando si crede di essere a rischio di subire un reato, e, quindi, si teme che prima o poi questo potrà accadere. La paura del crimine, invece, é una reazione emotiva che nasce dalla percezione di una minaccia imminente messa in atto da altre persone.

Poniamo il caso di una persona che sente rumori insoliti in casa propria: se reagisce a questa percezione pensando che si tratti di un ladro o un assassino, allora può parlarsi correttamente di paura della criminalità. Questo nonostante la causa del rumore sia totalmente diversa, come ad esempio i movimenti di un gatto. La paura svanisce nel momento in cui il pericolo concreto ed immediato si dimostra infondato. Proprio la concretezza del segnale di pericolo (nell’esempio il fatto di udire effettivamente dei rumori insoliti) e la temporaneità della reazione (la paura svanisce nel momento in cui si riconosce l’assenza di pericolo) permettono di distinguere la paura dall’ansia (in questo senso si riprende la concettualizzazione operata da Garofano) (2). Anche se non prevista dal quadro sinottico, un’ulteriore dimensione della percezione della sicurezza é rappresentata dall’ansietà, da alcuni indicata come paura senza forma (formless fear), che costituisce un sentimento d’insicurezza generico, non riferito necessariamente al fenomeno criminale. Queste distinzioni teoriche hanno permesso di studiare a fondo la percezione d’insicurezza dei trentini, e di considerare attentamente quale domanda di sicurezza questa percezione esprime. I risultati dell’indagine trentina, infatti, mostrano che la criminalità subita non é il fattore-chiave per comprendere l’insicurezza: infatti, questa influisce sulle percezioni di carattere personale (percezione della propria vulnerabilità e ansia per la criminalità), ma per nulla su quelle di carattere generale (preoccupazione e valutazione del rischio in generale). Il motivo per cui spesso le persone ritengono che la criminalità sia un problema preoccupante non va, dunque, ricercato nell’andamento della criminalità, ma piuttosto nella scarsa fiducia nelle istituzioni: i dati della ricerca trentina, infatti, mostrano che la fiducia nelle istituzioni e nelle forze dell’ordine costituisce l’elemento attorno a cui si costruisce la domanda di sicurezza. Non é strano, per esempio, che il 63% degli intervistati nell’indagine CIRM, condotta per conto di Repubblica e pubblicata il 27 settembre, si senta meno sicuro dopo l’attentato terroristico alle Torri gemelle di New York. Sicuramente questa percentuale é destinata a riassorbirsi lentamente con il passare del tempo, ma un contributo rilevante della sua riduzione é dato dal gioco di due variabili: la capacità delle istituzioni di governo e controllo della criminalità di offrire soluzioni credibili affinché ciò che é accaduto a New York non si debba più ripetere, e la convinzione dei cittadini che eventi di questa portata non si verifichino più. Trasferendo questo concetto al rapporto tra domanda ed offerta di sicurezza possiamo concludere in questo modo: la domanda di sicurezza tende a diminuire quanto maggiore é la fiducia nelle istituzioni preposte al controllo degli eventi che producono insicurezza, tra cui la criminalità, e questa fiducia é a sua volta il risultato del riconoscimento e della legittimazione di queste istituzioni ad essere capaci di soddisfare le aspettative di sicurezza dei cittadini. Semplificando si può dire che domanda di sicurezza e fiducia nelle istituzioni sono quasi inversamente proporzionali: cresce l’una quando diminuisce l’altra e viceversa e, semplificando ulteriormente, i cittadini si sentono più sicuri se credono che le istituzioni che li governano siano capaci di governare. Questa condizione si verifica quando l’opinione pubblica riceve segnali chiari in questa direzione: ma quali sono questi segnali?

Politiche della sicurezza devono intendersi tutte quegli interventi che toccano direttamente o indirettamente il sistema dell’ordine pubblico e quindi il funzionamento delle polizie e degli apparati di giustizia che a quel sistema fanno riferimento per le decisioni che prendono. Politiche della sicurezza sono anche quelle che tutelano le vittime. Queste politiche sono indirizzate alle tre componenti del sistema "sicurezza": apparati di polizia, di giustizia e tutela delle vittime. Ho esaminato tutti gli interventi legislativi maturati nell’ultima legislatura raccolti nella classificazione dell’archivio della Camera dei Deputati nei due settori di ordine pubblico e polizia e di giustizia e diritto e ne ho raccolto alcune sensazioni a caldo che si possono così riassumere: - Una prevalenza di disposizioni limitate alla organizzazione normativa degli apparati di polizia e di giustizia con scarsa attenzione al problema della loro funzionalità. - Una assenza di interventi sostanziali per il miglioramento dei livelli di efficienza dell’amministrazione della Giustizia se non quelli limita- ti all’aumento degli organici. - Una assenza di disposizioni a favore della vittime della criminalità, se si esclude la concentrazione di interventi per vittime di criminalità organizzata e reati connessi come usura. - Una concentrazione di interventi nell’ultimo anno della legislatura che si conclude con l’approvazione del pacchetto "sicurezza" (Legge n. 128 del 26 Marzo 2001, G.U. n. 91 del 19 Aprile 2001) a ridosso della scadenza elettorale. Si tratta di un bilancio non entusiasmante se si guarda ai risultati ma certamente preoccupante se si guarda alle assenze. La filosofia che emerge dai provvedimenti approvati é quella di una politica della sicurezza orientata all’assetto degli apparati e non alle finalità che questi devono perseguire, ambigua per necessità di mediazione politica sul problema dei diritti e dell’efficienza degli apparati e spesso declamatoria per finalità elettorali. L’assenza di una qualche politica di tutela delle vittime della criminalità, se non quella di prevedere che gli agenti raccolgano le denunce a casa di persone inabilitate a presentarle, nasconde l’ignoranza e la sottovalutazione di come una seria politica di tutela delle vittime costituisca un tassello importante per la ricostruzione di un rapporto di fiducia tra cittadini ed istituzioni. Forse ci si aspettava di più in termini di efficienza e di tutela dei diritti. 367 condanne dell’Italia ricevute dal Consiglio di Europa in un anno per violazioni di diritti umani (legati principalmente alla durate dei processi) sono un primato che purtroppo continua. In un contesto più ampio sembrerebbe che nella scorsa legislatura sia stato operato tra maggioranza ed opposizione uno scambio imperfetto tra efficienza e diritti. La prima aveva idee non sempre chiare su che cosa occorreva fare per dare efficienza all’organizzazione degli apparati di polizia e di giustizia perché questi apparati sensibilizzavano i partiti con le loro richieste corporative. La seconda aveva idee chiare su come usare la bandiera dei diritti per minimizzare i rischi di condanne per reati di criminalità economica ed organizzata. Alcune riforme, come quella del giusto processo o sui pentiti di mafia, forse si potevano fare meglio ottimizzando giustizia ed efficienza se solo si fosse capito che queste riforme andavano bene in una giustizia riformata ed efficiente capace di accettare, per questo, ampie dosi di garantismo. Il rischio che il garantismo diventi l’iniezione "letale" per la giustizia inefficiente c’é e si vede. La stessa filosofia che ha caratterizzato il dibattito sulla sicurezza nella passata legislatura ha determinato l’agenda dei temi del dibattito elettorale per tutte e due le coalizioni dove la sicurezza ha brillato per la ricchezza di manifesti e slogan, e per la povertà di idee e proposte. Queste sembrano mancare nella legislatura che iniziata da poco, se come unici provvedimenti in materia di giustizia/sicurezza che hanno terminato il loro iter, vanno ascritti l’eliminazione del reato di falso in bilancio e la modifica della legge sulle rogatorie attraverso l’introduzione di elementi formali destinati ad allungare ulteriormente i tempi delle risposte. Con i prevedibili effetti negativi sul piano della cooperazione internazionale di polizia giudiziaria e bancaria che si possono immaginare. Erano provvedimenti iniziati nella passata legislatura che sono stati colorati da un nuovo garantismo "processuale" della maggioranza se si guardano a quali effetti e per chi questi provvedimenti aspirano. Vedremo i prossimi mesi di governo! Se questi sono i segnali che le nostre istituzioni preposte al governo del Paese mandano ai cittadini, non possiamo fare a meno di considerare che la domanda di sicurezza tenderà ulteriormente a crescere, dal momento che la legittimazione delle istituzioni della sicurezza e la fiducia tenderanno a diminuire. Questo perché mancano cultura, strategie, progetti, capacità di realizzazione. Se l’attuale Governo, che gode di un’ampia maggioranza, non sarà capace di fare crescere tutti questi quattro aspetti allora le speranze di ricostruire un rapporto di fiducia tra cittadini ed istituzioni si affievoliscono. Un rapporto ancor più necessario per superare gli avvenimenti di questo inizio di secolo che portano davanti ai nostri occhi scenari di violenza urbana e terroristica, mai visti prima d’ora. Proprio in questi tempi si chiede a noi tutti di scambiare diritti (privacy, informazione, garanzie in genere) con sicurezza. Meno diritti per più sicurezza sembra essere un messaggio ricorrente sul quale dobbiamo riflettere per due ragioni, una di principio ed una pratica. Quella di principio é che i diritti umani conquistati a fatica non si scambiano o, se lo si fa, si comprimono per una ragione specifica e per un periodo di tempo limitato. Quella pratica, e forse più rilevante, é la domanda: scambiare per che cosa? Se i "segnali" inviati dalla classe politica italiana in materia di sicurezza sono quelli della passata legislatura e di quella che é iniziata allora credo che tutti preferiscano tenersi stretti i loro diritti. In poche parole, se l’attuale Governo vuole accrescere i livelli di sicurezza dei cittadini deve costruire una strategia e fissare una agenda politica della sicurezza fatta di cultura, progetti, capacità di realizzazione, e se per ottenere questo obiettivo deve comprimere diritti ne spieghi le ragioni, nei indichi quali e ponga delle scadenze precise. Proviamo a indicare alcuni punti di questa agenda.

Più che un titolo di paragrafo sembra un manifesto ed in un certo senso lo é. Gli elementi sono due: cultura e strategia, dove strategia sottintende la costruzione teorica e l’applicazione di progetti, che prevedano una rigorosa valutazione anche dei loro risultati. Sono gli ingredienti di un programma diretto ad accrescere l’efficacia delle istituzioni cioè a produrre più sicurezza diminuendo la criminalità e a farlo in modo efficiente cioè diminuendone i costi. Vediamone alcune componenti. 7.1 Cultura della sicurezza

Il termine va visto in due sensi: quello antropologico di cultura, come sistema di valori, e quello dell’apprendimento di nozioni e comportamenti, diretti a migliorare i livelli di sicurezza. Nel primo caso, cultura della sicurezza coincide con cultura della legalità ed etica pubblica, cioè con valori. Significa rispetto delle leggi, ma anche leggi che si fanno rispettare dai cittadini; significa efficienza nella allocazione delle risorse ed equità nella loro distribuzione. Significa più autorevolezza che autorità delle persone ed istituzioni che ci governano. Significa comportamenti coerenti e non parole al vento, che durano lo spazio di una campagna elettorale. Significa correttezza nelle relazioni e non opportunismo, significa premio al merito ed attenzione al bisogno e non nepotismo e clientelismo nella allocazione di opportunità di lavoro. Significa promuovere l’integrazione degli immigrati e la loro legalizzazione, chiedendo prima a noi stessi di imparare a convivere in una società multi-etnica e poi a loro di adeguarsi alla nostra società senza rinunciare alla loro cultura. Significa tante cose ancora. Nel secondo caso, cultura della sicurezza significa un grande investimento di formazione degli addetti alla sicurezza pubblica e privata e attenzione al contributo che i cittadini possono dare in questo settore insegnando loro a collaborare con le istituzioni e a riconoscere, ed evitare, situazioni di insicurezza. Significa studio e preparazione, ma anche ricerca di base ed applicata nel settore della sicurezza che ci permetta di capire i problemi per ricercare le soluzioni più adeguate a risolverli.

La passata legislatura non ha sviluppato una strategia per la sicurezza, ma ha messo insieme una serie di provvedimenti legati da una tattica prevalentemente elettorale. Quella che é iniziata non promette bene almeno dai suoi primi provvedimenti. Occorre una strategia complessiva che tenda ad ottimizzare efficienza degli apparati e delle loro funzioni da una parte e diritti umani dall’altra, sia nel caso degli apparati di sicurezza che in quelli di giustizia. L’attuale situazione é caratterizzata da bassi livelli di efficienza e quindi sprechi e da basso livello di rispetto per i diritti umani. Il sotto-sistema penitenziario rappresenta con maggiore evidenza l’inefficienza della gestione, l’inefficacia nel raggiungimento di obiettivi di deterrenza e custodialistici, e lo spreco di diritti umani che lo caratterizza.

Le origini del Crime Reduction Programme (CRP) risalgono alla decisione del Governo britannico di affidare all’ Home Office Research Development and Statistics Directorate, centro di ricerca del Ministero dell’Interno, la redazione di un rapporto che, sulla base delle esperienze britanniche e straniere, fosse in grado di evidenziare cosa, fino ad allora, avesse funzionato nelle politiche di riduzione della criminalità. Il rapporto, pubblicato nel 1998, si é concentrato su: - interventi in grado di promuovere una società meno criminale, attraverso la prevenzione della criminalità tra i giovani e la prevenzione situazionale della criminalità; - la prevenzione del crimine nella comunità incidendo sulle condizioni sociali che inducono al reato ed il miglioramento dell’efficacia della polizia; - interventi sul sistema di giustizia, attraverso un uso più diffuso della giustizia riparativa, un mutamento nelle politiche carcerarie, e misure più efficaci su autori di reato e tossicodipendenti. I risultati di questo studio hanno costituito la base per l’elaborazione del CRP del 1999. Il CRP si propone di sviluppare strategie efficaci di prevenzione della criminalità in Inghilterra ed in Galles, attraverso un approccio innovativo, l’ evidence-based approach. Dall’aprile 1999 e per i tre anni successivi, il CRP finanzia progetti di prevenzione della criminalità considerati meritevoli di supporto pubblico. La novità e l’elemento cardine di questo approccio stanno nel fatto che il triennio in questione rappresenta una palestra per individuare la futura strategia governativa di riduzione della criminalità. Tutti i progetti finanziati durante questo periodo, infatti, nel corso della loro realizzazione, vengono sottoposti ad un’accurata valutazione. Quelli più meritevoli, in termini di efficacia e di efficienza, formeranno l’ossatura della politica di prevenzione britannica degli anni a seguire. Il Governo, per il triennio, ha stanziato 250 milioni di sterline per individuare quali, tra le politiche di prevenzione della criminalità finanziate, funzionano (efficacia) e a quali costi (efficienza). L’esperienza acquisita dalla valutazione dei progetti finanziati e valutati in termini di efficacia e costi-benefici rappresenterà un bagaglio di conoscenza capace di indirizzare ed orientare i futuri finanziamenti governativi nel campo della prevenzione del crimine. L’idea di fondo é che ogni tipo di politica finalizzata a prevenire la criminalità incida su risorse pubbliche limitate e che per questo sia necessario studiare metodi capaci di valutarne l’efficacia e l’efficienza, in modo da guidare l’azione dei policy makers in una scelta consapevole di ottimale allocazione delle risorse. Sette sono le priorità del programma all’interno delle quali il Governo si ripropone di finanziare e valutare progetti specifici:

 

• miglioramento delle performance della polizia e delle partnership createsi sulla base del Crime and Disorder Act del 1998;

   

• riduzione dei furti e dei crimini contro la proprietà;

   

• riduzione dei furti d’auto;

   

• lotta al disordine ed al comportamento antisociale;

   

• maggiore efficacia nel contrasto della delinquenza giovanile;

   

• maggiore efficacia nel contrasto della delinquenza adulta;

   

• aiuto alle vittime e ai testimoni di atti criminali.

Il 10% dell’intero budget dedicato al CPR é destinato all’attività di ricerca e di valutazione dei progetti finanziati: questo a testimonianza della centralità di un processo che permette di giudicare le politiche preventive, al fine di decidere tra più opzioni alternative quella più efficace e meno costosa. I metodi scelti per intraprendere questo tipo di valutazioni sono stati tre (4):

 

• Performance Indicators (PIs). Si tratta di un approccio che si propone di comparare gli output che seguono l’implementazione di una politica con parametri target che indicano cosa dovrebbe essere raggiunto attraverso una certa attività/opzione. Questo approccio si basa sulla definizione di indicatori misurabili di successo e mira a comprendere se i target predefiniti di performance sono stati raggiunti. In altre parole, si misura l’efficacia delle politiche rispetto a target prestabiliti;

   

• Cost-effectiveness analysis (CEA). Questo approccio mira a collegare gli output specifici della politica ai costi necessari per raggiungerli. Si propone di comparare opzioni di politiche alternative mettendo in relazione il costo di input necessario per ogni unità di output prodotto. La scelta sarà orientata verso quella politica in grado di offrire il massimo output per un dato costo stabilito;

   

• Cost-benefit analysis (CBA). Questo approccio si propone di comparare opzioni di politiche alternative sulla base dei costi di input relativi all’ammontare totale dei benefici generati dalla politica. Ogni CBA necessita di una monetizzazione di tutti gli input, gli output e gli outcome. La differenza, espressa in termini monetari, tra l’ammontare di input totale e quello di output e outcome totali misura il beneficio netto di ogni opzione di politica. La scelta sarà orientata verso quella politica in grado di generare il beneficio netto più elevato.

Il CRP prevede che l’attività di valutazione sulla base di questi metodi sia condotta, presso i Government Offices for the Regions, gli uffici regionali inglesi, da gruppi distaccati di ricercatori dell’ Home Office, dediti a supportare e valutare i programmi locali. L’Italia non é l’Inghilterra con la cultura di analisi e valutazione delle public policies e, tra queste, di quelle riferite a criminalità e devianza. Ma proprio perché questa cultura manca, la promozione di un programma di riduzione della criminalità contribuirebbe a far crescere tale cultura. Un programma con le finalità che si propone quello inglese potrebbe essere realizzato in Italia superando alcuni ostacoli di carattere culturale (cultura della valutazione), politico (valutazione per decidere) e tecnico (la carenza dei dati). Per fare questo occorrerebbe un salto di qualità della nostra cultura politica. Mi diceva recentemente un funzionario dell’ Home Office che dirige il Dipartimento Statistico del Programma che la decisione di allocare il 10% dell’intero finanziamento inglese a evaluation studies nel settore sta facendo crescere nelle Università inglesi più di quattrocento giovani ricercatori esperti in valutazioni di politiche di riduzione della criminalità. E’ un investimento utile? 250 milioni di sterline sono tanti e certo far crescere la cultura della sicurezza é un beneficio, ma un investimento di questo tipo richiede che, nel lungo periodo, esso sia ripagato ampiamente, non solo, in termini di accresciuta sicurezza, ma anche, in termini di riduzione dei costi della criminalità. I primi risultati sono confortanti (il programma é partito nel 1999) e sembrerebbe che proprio questa strategia sui tempi lunghi possa produrre effetti positivi. L’apparato indipendente di valutazione ci dirà alla fine che cosa funziona che cosa non funziona e che cosa promette di funzionare e questo servirà a perfezionare ulteriormente la strategia ed i progetti che scaturiranno.

L’esperienza inglese potrebbe essere trasferita in Italia con gli opportuni adeguamenti e permetterebbe di parlare di sicurezza in modo più appropriato di quanto si sia fatto finora. C’é un forte bisogno di razionalità nella politica della sicurezza che combatta la forte politicizzazione di questo problema in Italia. Usando la terminologia inglese diciamo che abbiamo più bisogno di policies che di politics, anche se certamente buone policies migliorano la politics. Questo ci aiuterebbe a prendere sul serio il problema del trade/off tra diritti ed efficacia delle politiche per la sicurezza. Ritorno su questo perché lo ritengo, oggi, un problema importante. Una politica legittimata dal suo funzionamento può chiedere ai cittadini una compressione temporanea dei loro diritti per ragioni di sicurezza. Una politica delegittimata dalla sua stessa incapacità di progettare soluzioni efficaci non può chiederlo perché a tutti noi verrebbe il dubbio che per incapacità o calcolo elettorale lo scambio alla fine produrrebbe il solo effetto di privarci dei diritti, per non darci niente in termini di miglioramento delle condizioni di sicurezza.

4 S. Dhiri, S. Brand, Analysis of Guidance for Evaluators, Crime Reduction Programme, Home Office, Londra, 1999; J.E. Stockdale, C.M.E. Whitedale, P.J. Gresham, "Applying Economic Evaluation to Policing Activity", in Police Research Series, Paper 103, Home Office, Londra, 1999; B.C. Welsh, D.P. Farrington, L.W. Sherman, Costs and Benefits of Preventing Crime, Westview Press, Oxford, 2001. E’ importante, ai fini della comprensione dei tre possibili metodi che seguono, avere chiari alcuni concetti: input (ogni risorsa umana, fisica e finanziaria addizionale che é necessaria per l’esecuzione di un progetto), output (il prodotto diretto, immediato, dell’implementazione di un progetto), outcomes (tutte le conseguenze derivanti dall’esecuzione di un progetto, sia durante che dopo l’esecuzione stessa), costi (il valore monetario dell’input), benefici (il valore monetario degli outcomes).