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Le privatizzazioni: una riforma incompiuta

Giuseppe Pennisi
Docente di Finanza Pubblica - Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione

Salvatore Zecchini
Docente di Economia Internazionale - Università di Roma - Tor Vergata

Come nelle storie dell’economia l’Italia viene citata, con la Francia e la Germania, tra i Paesi di tarda industrializzazione, così nelle analisi più recenti dell’evoluzione economico- istituzionale dovrebbe venire inclusa tra quelli di tarda privatizzazione (o "denazionalizzazione" per utilizzare un eloquente francesismo). Esplicito, a riguardo, il recente rapporto dell’Ocse sul sistema di governo e di regolazione e sulle riforme amministrative in corso in nel nostro Paese (Oecd, 2001): sin dal primo paragrafo,il documento sottolinea che "partendo in ritardo rispetto agli altri, l’Italia ha dedicato gli anni ‘90 a mettersi al passo con i Paesi dell’area Ocse nel campo delle riforme economiche e strutturali". Tale "mettersi al passo" non ha significato solamente la formulazione e l’attuazione di un programma di riassetto della finanza pubblica per poter fare parte del gruppo di testa dei Paesi dell’Unione monetaria europea, Ume, ma anche e soprattutto una forte marcia indietro da un settore pubblico pervasivo ed inefficiente, caratterizzato anche dalla partecipazione dello Stato (tramite enti, istituti e conglomerati di imprese) nella proprietà dei mezzi di produzione e, quindi, nella produzione e distribuzione di beni e servizi. Le origini storiche della vasta e tentacolare presenza del settore pubblico non solo nell’ambito dei monopoli naturali e nei servizi di pubblica utilità fornitori di beni "sociali" o "meritori" (quali l’energia) ma anche nell’industria manifatturiera e nella grande distribuzione sono attribuibili al limitato sviluppo del capitalismo e del mercato finanziario italiano, nonché all’eredità di imprese diventate pubbliche sin dagli anni ‘30. Il primo conglomerato, l’Iri, venne creato nel 1933 per evitare il crollo del sistema finanziario italiano, travolto dalla più vasta crisi internazionale a cavallo tra la fine degli anni ‘20 e l’inizio degli anni ‘30. L’istituzione dei conglomerati delle industrie del gas e del petrolio (Eni), dell’energia elettrica (Enel), delle industrie di base o considerate "ad alto valore strategico" (Efim) e di quelle di minori dimensioni ma in difficoltà strutturali (Gepi) avvenne rispettivamente nel 1953, nel 1962 e nel 1971 per rispondere ad un’ampia gamma di obiettivi di politica economica, non sempre coerenti l’uno con l’altro: sviluppo regionale, potenziamento di "campioni nazionali", sostegno dell’occupazione, bilancia dei pagamenti, riduzione del divario di reddito tra Nord e Sud, e molti altri ancora. Su questa architettura di base, peraltro già molto complessa, si inseriscono enti, istituti e conglomerati (anche di piccole dimensioni) istituiti con l’obiettivo di favorire un più rapido sviluppo del Mezzogiorno, sia in generale, sia in comparti specifici ritenuti, di volta in volta, "meritori". Sorti, in gran misura, da operazioni di "nazionalizzazione" o "statizzazione" di banche ed industrie in difficoltà, dalla metà degli anni ‘70 questi enti e conglomerati hanno operato principalmente come rete di protezione opportunistica per le imprese interessate, ed i loro management, piuttosto che come agenti di una politica industriale esplicita nell’ambito di ben definiti indirizzi, deleghe e controlli da parte dell’organo politico. Negli anni ‘80, man mano che aumentava la partecipazione dell’Italia al processo d’integrazione economica internazionale, si è innescato un circolo vizioso tra il sempre maggiore fabbisogno di fondi pubblici a copertura di perdite di gestione, la sempre più forte pressione del potere politico per perseguire finalità esterne alla logica imprenditoriale, nuove perdite e, dunque, rinnovate richieste di supporto: dal 1978 al 1985, le erogazioni ai "fondi di dotazione" delle partecipazioni statali hanno assorbito un terzo dei trasferimenti pubblici totali all’industria (Cer/Irs 1989) rendendo il settore protetto sempre meno integrato nel contesto internazionale. Le dimensioni ed il ruolo del settore pubblico, e delle imprese pubbliche di vario tipo (da quelle di cui lo Stato era il solo azionista o proprietario a quelle a partecipazione statale), e la mancanza di rigidi vincoli di bilancio sulle loro operazioni, hanno fatto sì che enti, istituti e conglomerati, invece di dare un contributo all’accumulazione di capitale sociale, sono diventati determinanti di crescenti disavanzi del settore pubblico allargato complessivo (Tanzi e Schuknecht, 2000). Ancora più significativo di questo risultato è stato l’effetto che, enti, istituti e conglomerati hanno avuto sulla corporate governance: essi erano oggetto di spartizione tra partiti politici; dunque, la funzione di indirizzo, delega e controllo veniva esercitata tramite un complesso ed opaco sistema di sovrapposizione di decisioni e di poteri di veto incrociato con la conseguenza che finalità non economiche avevano in genere la precedenza rispetto a quelle imprenditoriali (Barca, 1999, Affinito, De Cecco, Dringoli, 2000). Solo una determinante esterna, non una scelta politica consapevole, ha fatto sì che all’inizio degli anni 90 venisse innescato il processo di denazionalizzazione. Quindi, le privatizzazioni devono essere lette alla luce delle determinanti internazionali che lo hanno messo in moto, argomento del primo paragrafo di questa analisi. Negli altri paragrafi vengono esaminati il programma realizzato, in particolare nella XIII legislatura, i risultati raggiunti, gli effetti sull’economia e le prospettive all’inizio della XIV legislatura.

Il processo di denazionalizzazioni in Italia non deve essere letto soltanto nell’ottica della partecipazione all’Ume; le privatizzazioni in tutto il mondo sono parte di un contesto più ampio: la "fine della politica economica" su base nazionale come la abbiamo intesa per almeno tre generazioni. Negli ultimi lustri del XX secolo, la possibilità stessa di poter guidare con la mano pubblica l’economia viene aggredita da due fattori - l’integrazione economica internazionale (la "globalizzazione") e la "new economy" o "net.economy" (termini con i quali si sintetizzano i paradigmi tecnico-economici derivanti dalla diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione). Queste determinanti mettono a repentaglio l’efficacia delle leve tradizionali su cui Governi e Parlamenti hanno contato, negli ultimi cinquant’anni, per pilotare i sistemi economici verso obiettivi di sviluppo e di ridistribuzione e per fornire "beni sociali" o "meritori", anche tramite il controllo di imprese e/o la partecipazione pubblica al loro capitale. Impongono, quindi, una reinterpretazione della funzione dello Stato e dei suoi strumenti d’intervento (1). In sintesi, l’integrazione economica internazionale ha ramificazioni molto ampie e molto profonde sulla capacità stessa dei Governi di fare politica economica al livello tanto della formulazione quanto dell’attuazione (per un’efficace sintesi recente, Gilpin 2000). In molti casi, ad esempio quello delle unioni monetarie, l’integrazione contiene vincoli espliciti sia alla sovranità monetaria sia alle politiche di bilancio, nonché alla politiche dei prezzi e dei redditi (i tre principali strumenti a disposizione della politica economica). Pur in mancanza di vincoli espliciti contrattualizzati in accordi tra Stati, l’integrazione comporta "una camicia di forza tutta d’oro" (Friedman, 1999). Se si vuole fruire dei benefici dell’integrazione economica internazionale, di pari passo "con il crescere dell’economia, si restringe la sfera della politica". Alla lunga, non si può avere un settore o comparto dell’economia e della società immerso nel processo di integrazione economica internazionale (per catturarne i vantaggi) ed un altro da essa escluso (per tutelare gruppi, categorie ed interessi specifici). Il settore "non integrato" diventa preda di gruppi politici ed economici "politicamente destinati a perdere"; essi possono erigere paratie e scavare trincee, frenando il progresso, ma prima o poi sono costretti a cedere il campo (Acemoglu e Robison, 2000); in Italia (vedi para.1),[SSP1] i comparti caratterizzati da forte intervento pubblico hanno sempre più assunto le forme di appartenere a settori "non integrati", e di essere, quindi, causa ed effetto di "un vero e proprio circolo vizioso" che allontanava parte dell’economia italiana dal processo d’integrazione economica internazionale (Cer/Irs, 1989). In questo contesto, si inserisce la "new economy: alla luce dei paradigmi tecnico-economici della "new economy", lo stesso concetto di "proprietà" diventa irrilevante al fine della definizione dei margini delle strategie di un’azienda o di un gruppo di aziende (Dixit, 1996, Baker e Hubbard, 2001); cade la ratio della proprietà, del controllo e della partecipazione da parte dello Stato. Se nell’epoca dell’integrazione economica internazionale e della "new economy", lo spazio per lo Stato regolatore è ridotto, lo è ancora di più quello per lo Stato produttore. "L’Italia si è presentata in ritardo all’appuntamento con le privatizzazioni" perché "solo nel 1992 nel contesto di una crisi politica, economica e finanziaria senza precedenti nel dopoguerra, il governo Amato ha lanciato un programma di privatizzazioni di vasto respiro" (Goldstein e Nicoletti, 1996 p. 183). In effetti, la "crisi senza precedenti" è stata innescata dal processo d’integrazione economica internazionale ed europea. Sino alla fine del 1989, l’economia italiana poteva celare, dietro le vestigia di restrizioni valutarie e l’inclusione della lira nella "banda larga" di fluttuazione prevista dagli accordi europei di cambio, la differenza tra la propria struttura di produzione e quella internazionale, e il conseguente dislivello di competitività, divenuto particolarmente marcato proprio nei comparti dove maggiore era la presenza dello Stato produttore (2). Dopo l’abolizione degli ultimi controlli valutari, la differenza di competitività tra l’Italia e gli altri maggiori Paesi industriali generò crescenti dubbi sulla capacità del Paese di completare nei tempi e modi previsti il percorso verso l’Ume, dubbi che finirono con lo scatenare la crisi valutaria dell’estate- autunno 1992, e resero imperativo risanare la finanza pubblica e modificare gli assetti dell’economia reale (Banca d’Italia, 1993). E’ eloquente che il "libro verde" del Ministero del Tesoro sulla politica di dismissioni delle partecipazioni statali venne presentato al Parlamento nel novembre 1992 (Ministero del Tesoro, 1992), solo sei settimane dopo la crisi valutaria che aveva determinato la richiesta dell’Italia a che venissero sospesi, nei suoi riguardi, gli accordi europei di cambio.

Alla vigilia della crisi del 1992, il peso delle imprese a controllo e/o partecipazione statale, raggruppate in enti, istituti e conglomerati, rappresentava in Italia il 19% del valore aggiunto, il 24% della formazione lorda di capitale fisso ed il 16% dell’occupazione non agricola, rispetto a valori medi, per l’Ue, pari rispettivamente al 12%, al 19% ed al 10%. Più significativi di questi dati aggregati, sono gli indicatori dell’intensità della presenza dello Stato produttore in alcuni comparti, segnatamente l’industria manifatturiera (in specie quella "pesante" come la metallurgia, la chimica, la petrolchimica, la siderurgia, ma che quella per l’infrastruttura di base), il credito e le assicurazioni. Nel 1991, 12 delle 20 maggiori imprese manifatturiere italiane in termini di fatturato e più di un terzo delle prime 50 erano controllate dallo Stato; le banche pubbliche raccoglievano l’80% dei depositi e fornivano il 90% dei prestiti; il secondo gruppo assicurativo italiano era di proprietà pubblica (Ceep, 1990; Mediobanca 1992). Malgrado sporadiche dismissioni, di cui la cessione dell’Alfa Romeo alla Fiat nel 1987 era stato il caso più importane, negli anni 80 non c’era stata una coerente politica di privatizzazioni, nonostante che proprio in quegli anni, le denazionalizzazioni costituissero l’asse portante e caratterizzante delle politiche strategie di riassetto strutturale di Francia, Gran Bretagna, Penisola Iberica e, pur se in misure minore, della Repubblica Federale Tedesca. Anche se la norma fondamentale sulle privatizzazioni risale all’inizio del 1992 (quindi, solo pochi mesi della crisi valutaria) (3), il processo sarebbe stato molto più lento se non fossero intervenute, nell’arco del 1993, specifiche determinanti esogene attinenti alla partecipazione dell’Italia nell’Ue e nell’Ume: l’ "accordo Savona-Van Miert" (dai nomi, rispettivamente, del Ministro dell’Industria italiano e del Commissario Europeo responsabile della concorrenza) che permise la ricapitalizzazione della siderurgia, allora in grave crisi, a patto della sua privatizzazione; e il "protocollo Andreatta-Van Miert" (dal nome del Ministro degli Affari Esteri), un’intesa di ben più ampia portata che impegna il Governo a ridurre l’indebitamento delle imprese pubbliche fino a portarlo, nell’arco di tre anni, "a livelli fisiologici, cioè a livelli accettabili per un investitore privato operante in un’economia di mercato" (Affinito, De Cecco, Dringoli 2000 pp.23-27). Il "protocollo" non consentiva più la garanzia illimitata dello Stato, in qualità di socio unico, sui debiti delle società controllate, in quanto distorsivo della concorrenza; ciò imponeva di cedere quote di capitale alle imprese pubbliche e richiedeva privatizzazioni di vasto respiro, prima tra tutte quella della Stet, per ridurre drasticamente i debiti dell’Iri (4). Anche se alla scadenza dei tre anni, l’impegno non è stato rispettato (5), il "protocollo" fu un punto di riferimento per l’evoluzione successiva. Dal 1992, si possono distinguere due fasi: la prima (sino al 1995-96) volta a definire un quadro coerente per la politica e la strategia di privatizzazioni ed a sperimentarne efficienza ed efficacia; una seconda, coincidente con la XIII legislatura, rivolta invece all’attuazione vera e propria. Tale distinzione è essenziale in quanto, altrimenti, le cifre relative alle dismissioni nella XIII legislatura darebbero un’impressione errata di quanto effettivamente realizzato se viste sia nel contesto italiano sia, ancor più in un quadro comparato europeo. Nei limiti di questa trattazione, ci si soffermerà brevemente sulla prima fase e più diffusamente sulla seconda. L’aspetto saliente della prima fase, è stata la definizione delle modalità. "Il libro bianco" (Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programma Economica 2001 p. 29) riassume efficacemente: "Non era raro trovare la pubblica amministrazione contemporaneamente nella posizione di proprietario, soggetto titolare della politica industriale, regolatore e cliente, senza una chiara distinzione di ruoli e di responsabilità. Si è proceduto, quindi, ad allocare i ruoli a diversi soggetti, distinguendo tra quello dell’azionista proprietario, attribuito al Tesoro, quella di responsabile per la politica industriale, demandato ai Ministeri di settore e quello di responsabile delle regolamentazione tecnica e tariffaria, spesso affidato ad "Autorità indipendenti di regolazione". Questa "premessa necessaria" ha fornito, insieme a una serie di norme (6), il quadro giuridico-istituzionale ancora in atto. La "premessa necessaria" è stata accompagnata da un lungo dibattito, spesso carico di connotati politico-partitici, sulle procedure di vendita, specialmente nella fase iniziale, sui passi da fare per le riorganizzazioni e ristrutturazioni essenziali per rendere "vendibili" imprese industriali in perdita, monopoli naturali o de facto e società operanti in regime di concessione (Macchiati, 1996). Il dibattito ha oscurato, però, la poca chiarezza degli obiettivi (già sottolineata al para.1) la loro contraddittorietà e l’incerto rilievo relativo di quelli "positivi" (quali la diffusione della proprietà presso il pubblico e l’apporto alla trasformazione del sistema produttivo) rispetto a quelli "negativi" (quali smantellare l’intervento diretto dello Stato o meramente "fare cassa") (7) Nel periodo 1992-93, il processo è stato, comunque, intenso: cessioni per oltre 25.000 miliardi, ossia più di un punto e mezzo del Pil, effettuate secondo un approccio pragmatico (con procedure che hanno spaziato dalla trattativa privata alla Offerta Pubblica di Vendita, Opv) . C’è stato un rallentamento dopo la formazione del nuovo Governo nell’aprile 1994; per la necessità di procedere ad un adeguamento della regolamentazioni, un nuovo calendario venne presentato in autunno, quando il processo prese nuovo vigore. Nel commentare la prima fase 1992-95, l’osservazione più frequente è che "tre anni dopo l’inizio di un programma atteso da lungo tempo, la velocità e l’ampiezza delle dismissioni in Italia hanno sorpreso anche i più ottimisti osservatori" (Goldstein e Nicoletti, 1996 p. 223). La seconda fase è stata caratterizzata da:

 

• un vasto programma di collocamento in borsa (diventato lo strumento più frequente per le denazionalizzazioni) che ha procurato incassi globali allo Stato per 182 mila miliardi (al lordo del controvalore dei debiti trasferiti dall’Eni e dall’Iri agli acquirenti) e che ha avuto un ruolo determinante nell’evoluzione e crescita del listino azionario italiano;

   

• uno sviluppo, più lento di quanto sarebbe stato auspicabile, del sistema di regolazione prevalentemente tramite l’istituzione di autorità indipendenti (La Spina e Majone 2000); c) un miglioramento dell’assetto normativo e regolamentare della "corporate governance" e del quadro istituzionale dei mercati finanziari, ambedue essenziali per la partecipazione dei piccoli e medi risparmiatori alle privatizzazioni;

   

• un limitato grado di privatizzazione delle aziende municipalizzate.

All’inizio del processo di denazionalizzazione degli anni 90, alle privatizzazioni sono stati assegnati tre obiettivi principali:

 

• ricondurre a finalità puramente economico-imprenditoriali la gestione delle aziende interessate;

   

• dare impulso alla liberalizzazione del mercato ed al miglioramento della produttività e competitività complessiva del sistema (Ministero del Tesoro, 1992);

   

• alleggerire il peso di funzioni improprie sulla finanza pubblica; anzi, contribuire con i proventi derivanti dalle cessioni alla riduzione del debito e del disavanzo pubblico.

Venivano indicate anche altre finalità:

 

• il rafforzamento del mercato mobiliare italiano attraverso l’emissione di titoli di alta qualità e la canalizzazione del risparmio verso la borsa;

   

• la creazione di azionariato diffuso attraverso forme agevolative per il largo pubblico ed incentivi per i dipendenti delle imprese da denazionalizzare;

   

• il recupero di efficienza di impresa attraverso una certa garanzia di stabilità degli assetti societari emergenti e una selettiva valorizzazione del management delle imprese su cui più puntare.

Non solamente alcune finalità potevano essere considerate come contraddittorie od in contrasto le une con le altre, ma nessun documento di Governo esplicitava il peso relativo di ciascuno degli stessi obiettivi principali nel processo di denazionalizzazione. In termini più generali, il processo non veniva visto come un’occasione "irrepetibile per ridisegnare in profondità l’apparato industriale italiano" (Zanetti e Azona, 1988, p. 11).

Per valutare il successo del programma non si deve guardare semplicemente ai valori degli attivi ed al connesso indebitamento trasferiti dalle mani pubbliche ai privati, ma ad una pluralità di parametri. In prima istanza, occorre fare riferimento agli obiettivi che i governi si erano posti inizialmente e alle motivazioni sottostanti. Tra questi, nel "libro verde" del 1992, si dava risalto all’esigenza di un significativo incremento di efficienza, di una maggiore concorrenza sui mercati dei prodotti, di una più intensa proiezione delle imprese verso l’economia mondiale, e di diffondere l’azionariato tra i risparmiatori. L’urgenza di generare risorse da destinare alla riduzione dell’indebitamento, accumulato dopo un decennio di disavanzi a due cifre in rapporto al Pil, si presentava invece come un vincolo, se non come un traguardo secondario (Malgarini, 2000). Di gran significato è il fatto che nei programmi di privatizzazione dei governi in carica negli anni 90 erano assenti le forti impronte ideologiche che caratterizzavano i piani di altri paesi, ad esempio del Regno Unito, in cui si ponevano le privatizzazioni quasi al rango di un obiettivo a sé stante. Per i governi italiani privatizzare rappresentava solo uno strumento per raggiungere un ventaglio di finalità; era una scelta subita sotto l’urgere del dissesto della finanza pubblica e percepita dagli italiani più come una dolorosa necessità che come opportunità di miglioramento economico (Galli, 1998) . Come strumento, il privatizzare è inadeguato a perseguire quella molteplicità di obiettivi dato che tra loro non vi è sufficiente compatibilità. Ad esempio, massimizzare i ricavi della vendita di imprese richiede che si dia preferenza tra gli acquirenti al gruppo di azionisti che siano disposti a pagare un consistente premio per il controllo dell’impresa, che si operi per la ristrutturazione o riorganizzazione dell’azienda prima della sua cessione, che si preservi in qualche misura la sua posizione dominante sul mercato, che si limiti l’underpricing o altri incentivi per la diffusione dell’acquisto azionario, condizioni queste che contrastano con altrettanti obiettivi ritenuti meri- tori. Era quindi inevitabile che nel procedere nella privatizzazione i governi degli anni 90 dovessero compiere mediazioni tra le contrastanti esigenze e che le difficoltà di arbitraggio rallentassero i processi decisionali. Guardando ai risultati del processo avviato dal 1992 si possono rivelare, ex-post, gli obiettivi che hanno trovato soddisfacimento in via prioritaria. La dimensione dei ricavi generati dal programma è molto consistente sia in assoluto, circa 235.000 miliardi, sia in termini di incidenza sul Pil, 12 % circa al netto dell’indebitamento trasferito (1,3 %); in media lo Stato ha ottenuto risorse pari a circa 1,4 % del pil per anno. L’importo è tra i maggiori nel confronto con i paesi dell’area Ocse, comparabile agli introiti del Regno Unito (13,5 % del PIL) che sta in testa alla classifica. Se si tiene invece conto della consistenza iniziale del patrimonio che ciascun paese dell’Ocse poteva potenzialmente cedere al privato, il quadro appare meno positivo: attualmente restano da alienare attivi di valore quasi pari a quelli già ceduti, ossia l’Italia è giunta soltanto a metà del cammino che aveva dichiarato di volere intraprendere. Dall’analisi delle contropartite degli introiti, e considerati i tempi di realizzazione, si deduce che in realtà è stata data priorità all’esigenza di acquisire nuove entrate, essendo questa una delle condizioni per il risanamento dei conti pubblici. Infatti, meno di un terzo dei ricavi (71.600 miliardi pari al 3,7 % del pil) (Foresti, 2001) riguarda il trasferimento del controllo di imprese, che è indice di una loro reale privatizzazione. Un ammontare più consistente è stato tratto dalla cessione di quote non di controllo (112.150 miliardi) e dalle cessioni alle fondazioni bancarie (26.000 miliardi). Inoltre, l’andamento delle vendite presenta un addensamento temporale nel 1997, anno della verifica delle condizioni di accesso all’Ume, e nel 1999, una fase in cui si accentuava la pressione dell’UE perché il Paese accelerasse il cammino verso l’equilibrio di bilancio. Se ne ha una conferma nell’ordine con cui si è proceduto a dismettere: nei primi anni si sono cedute le aziende bancarie, le imprese redditizie, specialmente nel settore dei servizi, e quelle di difficile risanamento. Con l’avvicinarsi del momento in cui non restava che varcare la soglia critica della perdita del controllo su aziende di grandi dimensioni in servizi di pubblica utilità (Galli, 1998), il processo ha subito un drastico rallentamento. Le esigenze di finanza pubblica hanno altresì prevalso nel limitare il fenomeno delle vendite sotto prezzo (underpricing). Sul piano della remuneratività, tenuto conto dei valori su cui si sono attestate le quotazioni di mercato dopo la vendita, si può ritenere che lo Stato abbia ottenuto apprezzabili realizzi; senz’altro sarebbe stato più arduo ottenerli nella fase attuale di indebolimento generalizzato delle quotazioni. Se si considera inoltre che con le cessioni si sono ridotte le potenziali fonti di aggravio del debito pubblico derivanti da possibili perdite nella gestione delle imprese negli anni futuri, si può stimare che l’impatto delle dismissioni sul bilancio vada al di là degli introiti netti registrati nelle statistiche. Nell’utilizzo dei ricavi degli smobilizzi è meno evidente l’obiettivo di ridurre lo stock di debito pubblico accumulato: soltanto poco più del 60 % degli introiti è stato destinato al ritiro del debito (118,4 su 196,9 mila miliardi di incassi a fine 2000) (Ministero del Tesoro, 2001). La modestia di questo apporto, corrispondente al 4,8 % circa del volume del debito in essere a fine 2000, mostra quanto limitato sia il contributo che può dare al riequilibrio della finanza pubblica la sostituzione nei portafogli dei privati di debito pubblico con azioni. Dal lato dei risparmiatori, l’acquisto di azioni di imprese cedute dallo Stato si è rivelato un buon investimento, se confrontato con i rendimenti possibili in impieghi alternativi in titoli pubblici (8). Il giudizio va tuttavia temperato dalla considerazione del più alto fattore rischio che è implicito nel possesso azionario e dalla notevole dispersione dei rendimenti tra azioni. Nel processo di denazionalizzazioni si sono anche rivelati tentativi di condurre interventi di politica industriale tramite meccanismi diretti a influire sugli assetti proprietari, sulla contendibilità delle imprese, sui livelli di occupazione e sui piani d’investimento. Sul piano delle relazioni con il mondo del lavoro, non sono emerse né tensioni, né forti resistenze sociali alla privatizzazione, in quanto si è posta cura nel tenere informati i lavoratori sui piani di dismissione e si sono vincolati gli acquirenti a garantire livelli retributivi e posti di lavoro. Questi vincoli hanno tuttavia rallentato il necessario processo di ristrutturazione, influendo sui tempi di recupero della redditività del capitale. Sotto il profilo dei nuovi assetti proprietari, non si sono accordati rilevanti privilegi ai dipendenti nell’acquisto delle imprese in cui erano impiegati. Sebbene oltre due terzi del capitale ceduto sia stato sottoscritto da investitori italiani, si è lasciato spazio e in qualche caso favorito l’ingresso di investitori stranieri (tab. 2). Una persistente attenzione è stata rivolta a determinare assetti proprietari che assicurassero un’espansione del valore dell’impresa e che fossero stabili. In questa prospettiva, il Ministero del Tesoro si è impegnato nella ricerca degli azionisti di riferimento, determinando su questa base le modalità di cessione. Per le imprese manifatturiere è prevalsa la scelta della tecnica della trattativa privata o dell’asta, con il risultato di trasferire la proprietà a imprenditori già operanti nello specifico settore aziendale e impegnati a rafforzare la loro quota di mercato (tab.1). Per le altre imprese di maggiori dimensioni e per le banche si è mirato a cedere blocchi di azioni a un nucleo di controllo o a un nucleo stabile che garantisse una guida strategica dell’impresa. Questi nuclei hanno rappresentato gli interessi dell’imprenditoria più che quelli della finanza: soltanto il 17 % delle cessioni è stato acquisito da investitori istituzionali (tab. 2). A dare stabilità ai nuovi assetti proprietari hanno contribuito i vincoli posti agli acquirenti, in particolare i poteri speciali che lo Stato ha conservato (golden share) e i massimali sui possessi azionari, nonché la disciplina dell’obbligo di OPA totalitaria. I cambiamenti di proprietà nel periodo successivo alla privatizzazione sono stati pertanto rari, con la cospicua eccezione della Telecom. Questa stabilità tende tuttavia ad attenuarsi nel tempo in corrispondenza con l’emergere sia di un mercato azionario più liquido, sia di un capitalismo "finanziario", molto attento alla redditività di breve termine dell’investimento. Complessivamente, i Governi degli anni 90 hanno privatizzato molto meno di quanto appaia, considerato anche che in qualche caso le aziende cedute sono rientrate nell’alveo allargato del settore pubblico, comprendente le fondazioni bancarie, l’Enel e le aziende pubbliche locali. Nondimeno, sono riusciti a restringere in misura notevole la proprietà pubblica nel sistema produttivo.

In quale misura questo programma si è dimostrato funzionale per il miglioramento dell’efficienza del sistema delle imprese e della concorrenza, per lo sviluppo dei mercati finanziari, per la diversificazione della ricchezza finanziaria e per dare impulso a introdurre più efficaci regole di controllo societario? Questi effetti indiretti sul tessuto dell’economia sono ancor più importanti dell’impatto diretto in termini di arretramento del settore pubblico (Giavazzi, 1996). Sul piano dell’efficienza, un sensibile passo in avanti viene evidenziato dalle indagini microeconomiche sulle imprese privatizzate. Si è assistito a un sensibile rialzo degli indici di produttività e di redditività (R&S, 2000): nelle società privatizzate, ad esempio, il valore aggiunto per addetto è salito di quasi la metà rispetto al triennio precedente l’acquisizione, l’intensità di capitale per addetto è aumentata del 35 %, il margine operativo sul fatturato del 5 %. Anche le vendite sui mercati esteri sono cresciute di 5 punti percentuali. Tra i fattori determinanti, a parte il passaggio di proprietà dal pubblico al privato, che per sé stesso non sarebbe sufficiente, vanno sottolineati il miglioramento indotto nella struttura di management, l’integrazione in gruppi multinazionali, le riorganizzazioni aziendali e un controllo più stringente della proprietà sulla conduzione d’impresa. I guadagni di efficienza sono emersi per quelle imprese la cui proprietà è passata interamente o in gran parte nelle mani di un ristretto gruppo o di un unico investitore. Più incerti, invece, i risultati per le grandi imprese il cui controllo è detenuto con quote relativamente modeste da un ristretto nucleo di controllo (catene di controllo a piramide). In questi casi, resta l’interrogativo se le strategie di impresa sono rivolte a massimizzare il valore dell’impresa nel medio periodo, oppure a realizzare incrementi di valore di breve termine in un’ottica di puro investimento finanziario da dismettere al momento opportuno. Un esempio illustrativo è dato dalla recente esperienza dei mutamenti di assetto proprietario della società Telecom. Il problema di promuovere assetti più indicati per lo sviluppo di lungo termine dell’impresa rimane e va affrontato in un contesto più ampio del processo di privatizzazione, dal momento che chiama in causa il grado di efficienza dei mercati finanziari e la validità delle soglie istituite per l’OPA obbligatoria totalitaria e dei limiti di possesso azionario nei casi di public company. Sotto il primo aspetto è l’efficacia dell’azione della Consob che andrebbe potenziata; sotto il secondo aspetto, occorre riconsiderare la quota di possesso azionario da richiedere all’azionista di controllo. L’esperienza recente sembrerebbe confermare la validità della tesi di quanti auspicano la fissazione di una quota elevata (Fulghieri e Zingales, 1994), tale da impegnare pienamente la proprietà nelle sorti dell’impresa, scoraggiando comportamenti opportunistici. In termini di efficienza, il contributo delle privatizzazioni è risultato inferiore alle attese.In molti casi, e particolarmente per le imprese detentrici di posizioni dominanti o di monopolio naturale, lo Stato non ha attuato interventi diretti a frazionare le aziende su base verticale, o orizzontale. Si è scelto invece di vendere in blocco gruppi di aziende fortemente integrate (De Nardis, 2000), senza provvedere a stabilire nei loro settori di mercato una asimmetria di condizioni che facilitasse l’ingresso di nuovi concorrenti. Un simile atteggiamento ha permesso probabilmente di maggiorare gli incassi derivati dalla cessione delle imprese, ma a scapito dei benefici che l’economia avrebbe potuto trarre da un assetto effettivamente concorrenziale. Nei servizi di pubblica utilità è mancato il parallelismo che lo Stato aveva inteso stabilire tra privatizzazione e maggiore concorrenza: si sono cedute quote di società prima di liberalizzare i rispettivi mercati, col risultato di rafforzare le resistenze all’apertura degli stessi (Banca d’Italia, 2000). Le "autorità di regolazione di settore" sono sorte troppo tardi e non hanno coperto settori importanti, dominati da monopoli o oligopoli, come i trasporti e la distribuzione dell’acqua, nonostante gli impegni presi dal governo Amato (Goldestein e Nicoletti, 1996). La contrapposizione di interessi tra Stato venditore e Stato regolatore ha visto pertanto prevalere i primi sui secondi; l’obiettivo di ottenere attraverso la privatizzazione maggiore concorrenza è ancora da raggiungere. Più successo si è avuto invece nello stimolare la crescita del mercato azionario e nel diffondere la proprietà azionaria tra i risparmiatori. Sullo sfondo di una capitalizzazione di borsa che è triplicata tra il 1992 e il 2000, superando il 70 % del Pil, un notevole peso ha avuto la immissione sul mercato di società da parte del settore pubblico (9): la loro incidenza nel mercato delle 30 migliori società quotate in borsa è salita al 52 % al giugno 2000 (32,5 % nel dicembre 1992). A questo maggior peso non ha corrisposto un fenomeno di spiazzamento delle emissioni da parte di società private, come si poteva temere vista la notevole dimensione dei titoli immessi sul mercato e le condizioni vantaggiose offerte per la sottoscrizione da parte dei risparmiatori (Padoa-Schioppa, 1991). Lo stesso mercato azionario si è invece irrobustito, permettendo alla fine degli anni 90 di accrescere i collocamenti e di realizzare operazioni di scalata (takeover) mai viste prima. Il programma di privatizzazioni ha indirettamente dato impulso all’espansione e diversificazione del risparmio finanziario delle famiglie: la quota di azioni e fondi comuni nella distribuzione della loro ricchezza finanziaria è più che raddoppiata (45,6 % nel 1999, contro 18,4 % nel 1995) (Banca d’Italia, 2001), portandosi su livelli non troppo distanti da quelli americani (50,9 %). Un impulso notevole è anche derivato per le attività d’intermediazione finanziaria. Con l’aumento e la diversificazione della ricchezza finanziaria si sono determinate nuove opportunità per espandere la gamma dei servizi finanziari offerti a investitori e risparmiatori, anche se è mancato il supporto che lo Stato si era impegnato a dare attraverso la previdenza integrativa e lo sviluppo dei fondi pensione. Un’altra area di relativo insuccesso concerne il potenziamento delle regole di governo delle società. Sia sotto il profilo della tutela degli azionisti di minoranza, sia sotto quello dell’efficacia degli strumenti per il monitoraggio e la responsabilizzazione del management, la disciplina introdotta ha mostrato carenze, particolarmente nel conciliare i tre aspetti della contendibilità del controllo, della stabilità dell’assetto azionario e della tutela degli azionisti di minoranza (Messori, Padoan, Rossi, 1998). Nel presente assetto è evidente il rischio che un gruppo di azionisti possa acquisire il controllo a mezzo di quote proprietarie modeste - una sorte di capitalismo coalizionale senza capitale (Goldestein in Rapporto IRS 1997) che può favorire comportamenti contrari agli interessi della maggioranza degli azionisti. Nel sistema creditizio, fino a che punto vi è stata un’effettiva privatizzazione delle banche, sottraendole al controllo delle fondazioni bancarie (Siglienti, 1996)? La vendita da parte dello Stato non ha condotto le banche cedute né al totale abbandono dell’area del settore pubblico, né ad assetti proprietari efficienti (Messori 2000). Ad esempio, non sembra che dopo la cessione la loro politica di credito verso l’impresa pubblica abbia mostrato un cambiamento di regime (Lo Paolo Macchiati 2000). La nuova disciplina sulle fondazioni bancarie sembra lasciare spazi affinché attraverso opportuni intrecci azionari non si eroda significativamente il peso determinante che le fondazioni ancora detengono. Il ridimensionamento del loro peso non può essere affrontato se non in un’ottica più ampia della privatizzazione o delle regole di controllo societario: si deve chiarire quali siano gli interessi di natura pubblica che le fondazioni sono chiamate a difendere allorché siedono in consigli di amministrazione in cui si prendono decisioni di credito e di investimento.

A nove anni dall’avvio del programma di privatizzazione molto resta ancora da cedere, in termini sia di partecipazioni di controllo, sia di quote minoritarie. Lo Stato potrebbe ottenere circa 108.000 miliardi dalla vendita delle quote ancora detenute in società solo in parte cedute (10), ed un ricavo nettamente più elevato dalla cessione delle partecipazioni di maggioranza in altre aziende, quali le imprese operanti nei settori della cantieristica navale, navigazione e difesa, le Ferrovie, le Poste, e la Rai (Confindustria, Rapporto, 2000; Foresti, CSC, 2001). Naturalmente, queste stime presuppongono che si superi l’attuale fase di cedimento dei mercati azionari su scala mondiale e che le quotazioni si portino su livelli sostenibili nel tempo. Nell’ipotesi in cui portasse a compimento la cessione delle attività produttive commerciabili, lo Stato potrebbe chiudere l’era delle partecipazioni statali con un guadagno molto consistente, anche se calcolato al netto dell’indebitamento dalle stesse indotto. Inoltre, potrebbe disporre di mezzi per abbassare il debito pubblico in essere per un importo stimabile attorno al 10 %, senza contare i proventi di un’eventuale vendita delle aziende per i servizi pubblici locali. Ma perché ciò si realizzi è necessaria, a parte un miglioramento delle condizioni di mercato, una forte determinazione a dismettere la proprietà e a reinterpretare il ruolo dello Stato nell’economia. Il Governo sembra intenzionato ad andare avanti in queste direzioni (Dpef, 2001): prevede, infatti, di realizzare 120.000 miliardi di introiti nel corso del prossimo quinquennio, un programma graduale che è giustificato alla luce degli obiettivi che si è posto di "rafforzare gli assetti produttivi nazionali" e di realizzare guadagni di efficienza nelle società da porre in vendita. Continuano tuttavia a essere presenti le esigenze di ridurre il debito pubblico e di elevare efficienza e competitività del sistema produttivo nel quadro internazionale. In questo senso la presenza pubblica nelle attività di produzione si pone come un impedimento di grande peso: non solo lo stimolo a perseguire l’efficienza è strutturalmente debole nelle imprese in mano pubblica, ma la loro pressione sulle autorità per alterare a loro favore le condizioni della concorrenza è forte e costante. Un programma di gradualità nelle vendite va, pertanto, bilanciato con un maggiore impegno nel superare le manchevolezze del contesto economico ed istituzionale che sono emerse nel processo di privatizzazione. Prima fra esse è la sperequazione esistente in termini di assetto concorrenziale nei settori in cui le imprese pubbliche continuano a godere di un rilevante potere di mercato. Maggiori benefici per l’economia potrebbero derivare da una politica attiva volta a favorire l’ingresso di nuovi concorrenti sul mercato e a livellare le posizioni concorrenziali. Un simile indirizzo è tra gli intendimenti del governo: nel Dpef si parla di impegno a privatizzare i servizi pubblici locali, separando la funzione pubblica di regolazione e controllo da quella di produzione. Lo stesso principio va applicato in altri settori di pubblica utilità, particolarmente in quelli dei trasporti e della distribuzione dell’acqua, che sono ancora chiusi alla concorrenza e per i quali sono assenti le autorità di regolazione. Altre carenze vanno sanate su tre fronti: contendibilità della proprietà delle società, trasparenza dell’informazione disponibile per i mercati e protezione degli azionisti di minoranza. Una revisione dei vincoli all’OPA e dei limiti di possesso azionario, un’integrazione delle regole di controllo societario al fine di ottenere completezza, tempestività e trasparenza nell’informazione diretta ai mercati, e un potenziamento dei poteri d’intervento della Consob, inclusi alcuni poteri di sanzione, appaiono passi necessari per elevare l’efficienza allocativa dei mercati. In questa azione sarebbe auspicabile che si perseguisse l’allineamento delle regole interne alle best practices in vigore tra i paesi dell’euro; ancor più desiderabile sarebbe un approccio diretto a stabilire a livello di area dell’euro un unico modello generale di corporate governance per le società. Verso le imprese ancora da privatizzare si richiede, invece, un’azione più intensa volta a responsabilizzare il management nel perseguimento dell’efficienza, benché sia difficile attendersi salti di produttività, data la debolezza dei meccanismi di responsabilizzazione del management, quando sono in mano politica. Nel settore bancario, il problema di una maggiore efficienza nell’allocazione delle risorse si intreccia tra l’altro con il nodo del ruolo ancora preponderante delle fondazioni; nuovi metodi andrebbero considerati per favorire la loro fuoriuscita, ad esempio, un vincolo di trasformazione di una quota delle loro partecipazioni bancarie in azioni di risparmio. In conclusione, oggi non si avvertono quelle barriere ideologiche, sociali e strutturali che negli anni ‘90 hanno reso arduo e a tratti impervio il cammino verso la privatizzazione. Ma è venuta anche meno la forte spinta esterna ad andare avanti, la quale era il fattore determinante. Rimane invece una pressione indiretta, meno evidente, che deriva dall’inarrestabile processo di apertura dei nostri mercati, e che non necessariamente nel breve periodo spinge a ricercare maggiore efficienza e competitività a livello di impresa come a livello di sistema. In questo contesto di pressioni latenti, saprà il Paese trovare al suo interno la determinazione necessaria per completare in pochi anni entrambi, privatizzazione e liberalizzazione?

tabella 1

tabella 2

Zanetti G. e Alzona G. (1998) "Capire le privatizzazioni" Bologna, Il Mulino.