L'Europa e il futuro della politica
SOVRANITÀ, DIRITTI UMANI E COSTITUZIONE EUROPEA*
Ingolf Pernice
Ci troviamo nel mezzo del processo di preparazione di un nuovo contratto sociale europeo, allargato ai cittadini di quasi 15 Stati membri. Al più tardi a partire dal vertice di Nizza il tema della "costituzione europea" si trova sull'agenda politica. Il noto discorso del nostro Ministro degli Esteri Fischer, nel maggio 2000, alla Humboldt-Universität di Berlino1, ha dato l'impulso decisivo a questo processo2. I discorsi dei Presidenti Ciampi a Lipsia3 e Chirac a Berlino4, quello del premier Blair a Varsavia5, di Lipponen a Bruges6 e del Presidente Verhofstadt a Bruxelles7 prendono posizioni sul tema in maniere differenti. Chirac chiede una "rifondazione" dell'UE, che dovrebbe sfociare nella "redazione di una costituzione"8; il cancelliere federale Schröder si dichiara, nel discorso di apertura del Congresso della SPD della primavera 2001, per una costituzione dell'UE. Anche per il Presidente Havel la convivenza degli Stati europei deve "essere organizzata attraverso una legge fondamentale, una costituzione", e addirittura per lo scettico (almeno fino ad allora) ex-Presidente della Commissione, Jacques Delors, nel frattempo si è prodotto "(…) un ottimo argomento per una costituzione europea: i cittadini dell'Europa devono interessarsi agli scopi dell'Europa, quanti più possibile devono partecipare a questo dibattito". A ciò si arriverebbe forse "attraverso la via traversa di un dibattito costituzionale", e se questo dibattito "potesse spianare la strada ad una opinione pubblica europea e portare ad un colpo di maestro nelle questioni della democrazia", allora anch'egli sarebbe favorevole9. In un discorso a Berlino il Ministro degli Esteri dell'Estonia, Ilves, ha dichiarato che una "costituzione" per l'UE non implica in alcun modo automaticamente un Superstato o un Sovra-Stato; piuttosto, si tratterebbe di chiarire la relazione tra cittadino e Stato, cosa che precedentemente era monopolio dello Stato nazionale10:
"we need to formalize and legally enshrine this relation in a way that everyone knows what can and cannot be done, what are his rights and what are the duties of those structures created to make the Union work".
Ciò che accomuna tutti questi esponenti è che il termine "costituzione" riferito all'Europa non è più un tabù. L'idea di una sovranità divisa o del suo esercizio comune - "pooling sovereignty" - da parte delle istituzioni europee diventa patrimonio comune delle concezioni o visioni politiche della futura Europa. Inoltre il Consiglio europeo di Nizza, con la sua dichiarazione finale sul futuro dell'Unione Europea, ha dato ai governi e ai cittadini quale compito interno di condurre un dibattito pubblico più ampio ed approfondito al fine di poter stipulare alla fine del 2001 a Laeken una dichiarazione formale su quattro temi centrali:
1. Una più precisa delimitazione delle competenze nel senso del principio di sussidiarietà.
2. Lo status giuridico della Carta Europea dei diritti fondamentali proclamata a Nizza.
3. La semplificazione dei Trattati senza modificarne i contenuti.
4. Il ruolo dei parlamenti nazionali nella architettura europea.
A dire il vero il concetto di una costituzione europea non appare nella Dichiarazione di Nizza. Forse per questo ha smesso di essere un tema? Chi però parla di diritti fondamentali nell'UE presuppone già il carattere costituzionale dei Trattati. Essi, infatti, fondano poteri sovrani efficaci, originari, diretti rispetto ai cittadini e i diritti fondamentali aiutano a definire rispetto a questi lo status dei singoli. Ciò non accade in alcuna organizzazione di diritto internazionale, è inconciliabile con il concetto di una unione o federazione di Stati. Anche le questioni della più chiara delimitazione e assicurazione delle competenze dell'UE rispetto alle attribuzioni degli Stati membri e del ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea sono temi tipici del diritto costituzionale. Il mandato della "semplificazione" mira al modello di una costituzione che attribuisca chiaramente responsabilità comprensibili per i cittadini, regoli diritti e doveri di cittadini ed organi in maniera che possano poi essere assolti ed assicuri i valori comuni quale orientamento e limite del potere pubblico.
La mia tesi è questa: la "costituzione europea" esiste già quale sistema di due piani costituzionali complementari nel senso di un "multilevel constitutionalism"11 . Per il 2004 lo scopo non può essere quello di dare una nuova costituzione all'Europa, bensì soltanto di migliorare questa Costituzione europea "a gradi", di adattare i Trattati europei all'idea che il cittadino si può fare di una costituzione. In ciò rientra anche il procedimento col quale ci arriviamo.
Permettetemi innanzi tutto di spiegare che cosa intendo in particolare per Costituzione europea e cosa intendo, in questo contesto, per sovranità, per passare poi al tema della Carta dei diritti fondamentali. In chiusura vorrei dare un suggerimento sulla procedura che può rendere giustizia al còmpito di rivedere il contratto sociale europeo ed estenderlo ai cittadini dei nuovi Stati membri meglio del procedimento, definitivamente naufragato, della Conferenza intergovernativa.
1. SUL CONCETTO DI COSTITUZIONE EUROPEA. Il concetto di costituzione viene solitamente e sopra tutto pensato come riferito allo Stato. Così, se l'Unione Europea non può avere alcuna costituzione, essa non è uno Stato12. Poiché anche non c'è un popolo europeo in senso tradizionale, non c'è memmeno un potere costituente. A questa concezione, sostenuta inoltre, tra gli altri, da Paul Kirchhof e Dieter Grimm, vorrei contrapporre un concetto "postnazionale" di costituzione13.
Questo concetto è definito in maniera funzionale e riposa sull'idea, formulata dal mio Maestro Peter Häberle, secondo cui non può esserci più "Stato" di quanto la costituzione ne costituisca14 . Lo Stato, dunque, non è pre-posto alla costituzione, non viene da essa presupposto, bensì da essa costituito. Con la trasformazione dello Stato e delle sue funzioni, con il riconoscimento del fatto che lo Stato nell'epoca della globalizzazione non è più in grado di assolvere da solo ai suoi còmpiti classici (sicurezza interna ed esterna, benessere ecc.) e che l'integrazione europea è una conseguenza di questo deficit per la ricerca di strumenti integrativi di un pubblico adempimento dei compiti, anche il concetto di costituzione deve essere più aperto, aperto per la comprensione giuridica di strutture sovra- e internazionali aventi eguale posizione di fini e di scopi15.
La costituzione, in un senso contrattualistico come ancoramento testuale di un sempre nuovo "accordarsi" dei cittadini di una comunità uniti da essa,
l costituisce e delimita al tempo stesso un potere sovrano legittimo,
l crea e legittima istituzioni per il raggiungimento di determinati scopi comuni,
l stabilisce procedure di deliberazione e competenze per decisioni vincolanti,
l determina i diritti individuali dei singoli e la loro partecipazione al processo decisionale
l e stabilisce con ciò lo status politico e giuridico degli uomini che si definiscono tramite la costituzione stessa come i cittadini - o popolo - della relativa comunità.
In questo senso i Trattati europei fondano la Costituzione dell'Unione16. La sovranità degli Stati membri diventa finzione. Sovrani possono essere soltanto gli uomini nella auto-organizzazione dei loro interessi, né uno Stato né un popolo astrattamente definito. Il potere pubblico è il potere affidato dai cittadini alle istituzioni tramite la costituzione, potere che, come ciò che si intende comunemente per sovranità, viene suddiviso dai popoli dell'Europa su due piani di azione, quello statale e quello europeo.
Sotto l'aspetto della democrazia sono i cittadini degli Stati membri ai quali va imputato, in quanto cittadini statali il potere statale vero e proprio, in quanto cittadini dell'Unione la fondazione della CE e la sua azione, soltanto essi possono essere soggetto di legittimazione del potere pubblico europeo cui sono soggetti. Nella loro rappresentanza i governi nazionali concordano i Trattati, Trattati che vengono poi posti in vigore con l'accordo dei parlamenti nazionali o con referendum. Le clausole di integrazione delle costituzioni nazionali, come per es. l'art. 23.1 della Costituzione tedesca, o, in una forma un po' meno esplicita, l'art. 11 della Costituzione italiana, stabiliscono a tal fine le procedure e le condizioni dal lato intra-statuale, il Trattato UE stesso determina per il resto, all'art. 48, la procedura della sua modificazione.
Nonostante la loro forma di diritto internazionale, i Trattati europei assolvono con ciò a tutte le citate funzioni di una costituzione, sia pure soltanto nel senso di un ordinamento complementare che integra le costituzioni degli Stati membri in un sistema costituzionale a più piani. Coerentemente la Corte europea di giustizia li defininisce come documenti costituzionali di una comunità giuridica17.
l Essi costituiscono - quale strumento comune dei cittadini degli Stati membri per l'assolvimento di còmpiti del bene comune, il cui adempimento non è più possibile in maniera efficace a livello nazionale - istituzioni, competenze e procedure.
l Essi definiscono i diritti e la cooperazione degli Stati membri, ma anche dei cittadini degli Stati membri nel loro status di cittadini dell'Unione rispetto agli organi dell'Unione così come rispetto agli stessi Stati membri.
l Nella misura in cui vengono affidate competenze all'Unione vengono ascritti diritti di cooperazione agli organi degli Stati membri attraverso le procedure di partecipazione previste nel Trattato, attraverso cui viene trasmessa legittimità e assicurata la coerenza della politica sui due piani.
l I governi agiscono tramite i loro membri nel Consiglio, decidono insieme con il Parlamento europeo come legislatore europeo, legittimato e controllato dai parlamenti nazionali, in Germania dal Bundestag e dal Bundesrat.
l Per quanto riguarda posizione ed esecuzione del diritto europeo così posto, viceversa, parlamenti, amministrazioni e tribunali nazionali diventano titolari di funzioni18 europee - sulla base della regola del primato il diritto comunitario si impone così per il cittadino anche contro un diritto nazionale contrastante.
l Il sistema europeo viene così rimesso a istituzioni e procedure democratiche e proprie dello Stato di diritto, capaci di funzione negli Stati membri, i quali applicano in maniera leale ed efficace il diritto europeo nel rispetto dei diritti fondamentali; questa omogeneità costituzionale deve essere garantita dagli artt. 6 e 7 del Trattato UE.
Così le costituzioni nazionali possono essere comprese nel loro reale significato soltanto ancora nella sinossi della costituzione complementare europea19, come parte di un sistema costituzionale europeo. Infatti, ogni modifica dei Trattati opera al tempo stesso una modifica costituzionale materiale sul piano nazionale senza che il testo costituzionale debba essere modificato: l'art. 23 Cost. tedesca rinvia coerentemente all'art. 79 II e III, ma non al paragrafo I, nel quale viene prescritta per ogni modifica della costituzione una modifica espressa del testo.
Se in Austria l'ingresso nella UE è stato trattato come modificazione totale della costituzione federale20, ciò fa vedere in che misura la sola partecipazione all'UE comporta sul piano nazionale modificazioni costituzionali senza che ciò debba necessariamente esprimersi nel testo costituzionale. Non soltanto il conferimento della sovranità monetaria alla Comunità Europea, anche ogni altra assegnazione di competenze, per esempio per la politica di asilo, dei visti e dell'immigrazione, per i controlli sulla concorrenza e degli aiuti, modificano durevolmente la compagine intra-statuale delle competenze e con ciò la costituzione nazionale. Ogni modifica dei Trattati destituisce e/o costituisce potere pubblico legittimo, cioè potere su entrambi i piani. Di conseguenza la già citata regola del primato si preoccupa che anche in caso di conflitto venga prodotta sempre solo un'unica soluzione giuridica, che cioè il sistema costituisca giuridicamente un'unità - non ostante l'autonomia delle fonti giuridiche - e che l'eguaglianza dinanzi alla legge europea sia garantita per ogni cittadino dell'Unione.
È soltanto prendendo in considerazione le costituzioni nazionali insieme con il diritto primario dell'Unione come un sistema costituzionale o, come dico dal 1995, come unione costituzionale (Verfassungsverbund)21, che si dischiude in tutta la sua portata il significato delle questioni poste a Nizza. Non si tratta di come debba essere organizzata una qualche organizzazione internazionale, una Unione di Stati, bensì della graduale evoluzione di una auto-organizzazione della società che viola lo Stato, che lo relativizza, della società che si definisce sempre più europea senza che siano sacrificate le identità nazionali, regionali e locali dei cittadini. La protezione "pretoria" dei diritti fondamentali, sviluppata gradualmente dalla Corte di Giustizia sulla base dei conferimenti costituzionali degli Stati membri, gioca perciò un ruolo fondamentale, non meno della Carta dei diritti fondamentali che è stata definita dal Parlamento europeo come primo passo del processo di costituzionalizzazione europeo e su cui intendo ora soffermarmi.
2. LO STATUS GIURIDICO DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI. La Carta dei diritti fondamentali22, solennemente proclamata a Nizza dagli organi dell'Unione, Consiglio, Parlamento e Commissione - la Corte di Giustizia non ne faceva parte -, è il risultato di intense trattative svoltesi nel quadro della Convenzione riunita a Colonia e a Tampere. Quest'ultima era formata da rappresentanti dei Parlamenti degli Stati membri (30), del Parlamento europeo (16), dei governi degli Stati membri (15) e di un delegato del Presidente della Commissione europea. Rappresentanti della Corte di Giustizia, della Corte di Strasburgo per i diritti dell'uomo e del Consiglio d'Europa vi hanno preso parte come osservatori. Presidente è stato Roman Herzog, che ha dato alla Convenzione l'impulso decisivo per un lavoro fruttuoso. In tal senso si è pensato di redarre la Carta, senza una dichiarazione del suo status giuridico, "come se" essa dovesse essere un testo giuridico vincolante. Il contesto della convenzione, come anche la solenne accettazione e proclamazione della Carta, le conferiscono una certa legittimazione. Certe richieste di integrarla nel Trattato sull'Unione sono tuttavia rimaste inascoltate. Anche il suggerimento del Parlamento europeo di inserire almeno nell'art. 6 II del TUE un riferimento alla Carta non è stato accolto dalla Conferenza intergovernativa. In tal modo il destino giuridico della Carta resta ancora aperto. Il suo status sarà chiarito soltanto nel 2004.
Corrispondentemente al mandato di Colonia e conformemente al suo preambolo, nella Carta non dovevano essere creati nuovi diritti fondamentali, bensì resi "visibili" i valori comuni ai popoli europei e i diritti fondamentali vincolanti per l'Unione. In maniera assolutamente conforme all'art. 6 II TUE si dice quindi nel preambolo:
"La presente Carta riafferma, nel rispetto delle competenze e dei compiti della Comunità e dell'Unione e del principio di sussidiarietà, i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dal trattato sull'Unione europea e dai trattati comunitari, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d'Europa, nonché i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell'uomo".
Questo quadro di riferimento corrisponde a quello al quale si orienta la Corte di Giustizia nella sua costante giurisprudenza per la protezione dei diritti fondamentali rispetto agli organi della comunità e nel campo della applicazione del diritto comunitario sulla base dei principi giuridici generali del diritto comunitario23. Questa giurisdizione è diventata criterio di misura dell'art. 6 II TUE, che ora stabilisce espressamente il legame con i diritti fondamentali così esposti. Per questa ragione ci sono molti argomenti a favore del fatto che tribunali nazionali e Corte di giustizia già oggi, rispettivamente nell'ambito della loro giuridizione, fanno riferimento alla Carta per quanto concerne il problema se un atto giuridico della Comunità viola i diritti fondamentali, come espressione di ciò che è contenuto dei principi giuridici generali della Comunità. La disponibilità a ciò si svela già oggi: così la Corte costituzionale spagnola rinvia, in una sentenza dell'1.11.2000 sulla protezione dei dati, all'art. 8 della Carta24, ed anche gli Avvocati generali della Corte di Giustizia europea si rifanno già, nelle loro proposte conclusive, alla Carta25. L'Avvocato generale Tizzano, nelle sue proposte conclusive in Rs. C-173/77, legittima il diritto alle ferie pagate quale diritto fondamentale rinviando esplicitamente all'art. 31 II e al Preambolo della Carta26:
"I think therefore that, in proceedings concerned with the nature and scope of a fundamental right, the relevant statements of the Charter cannot be ignored; in particular, we cannot ignore its clear purpose of serving, where its provisions so allow, as a substantive point of reference for all those involved - Member States, institutions, natural and legal persons - in the Community context. Accordingly, I consider that the Charter provides us with the most reliable and definitive confirmation of the fact that the right to paid annual leave constitutes a fundamental right".
Se la Corte di Giustizia, conformemente ai còmpiti ad essa attribuiti dall'art. 220 TUE, cioè di assicurare il "rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato", sviluppa e protegge in una giurisprudenza costante i diritti fondamentali come parte dei principi giuridici generali, che sono tra l'altro espressione delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, essa, per quanto riguarda la determinazione dei contenuti e dei limiti di questi diritti, non può più ignorare per il futuro la Carta dei diritti fondamentali27. Certo, formalmente la Corte non è vincolata alla Carta e, sopra tutto, essa può andare anche oltre gli standards in essa posti, tuttavia la Carta, quale espressione del comune ordinamento di valori e al tempo stesso come oggetto di una auto-obbligazione degli organi dell'Unione, dà ai cittadini, ai Tribunali e alle istituzioni nell'Unione, cioè anche ai funzionari e alle corti nazionali, importanti punti d'attacco per determinare qual è il contenuto dei diritti fondamentali comuni. In essa si rispecchia l'unità materiale del diritto nell'unione costituzionale europea28 com'è stata passo dopo passo determinata dalla Corte di Giustizia nella sua giurisdizione sul primato del diritto comunitario e sui diritti fondamentali29.
Di grande importanza è la questione in che misura la Carta dei diritti fondamentali dà ragguagli anche su cosa sono i diritti umani e le libertà fondamentali su cui l'Unione riposa e che costituiscono i criteri di misura per l'applicazione del meccanismo sanzionatorio secondo l'art. 7 TUE per la protezione di un minimo di omogeneità (costituzionale) nell'unione costituzionale europea. Da un lato, l'art. 51 della Carta stabilisce esplicitamente che gli Stati membri non sono in linea di principio ad essa vincolati, e gli artt. 6 I e 7 I TUE si riferiscono soltanto ai "principi" della libertà, della democrazia ecc. Da un altro lato è difficile capire quale contenuto questi principi possono avere concretamente se non per lo meno i diritti umani e di libertà citati nella Carta. Soltanto violazioni gravi e continuate o, dopo l'entrata in vigore del Trattato di Nizza: "il pericolo univoco di una violazione grave", causano in conseguenza la procedura sanzionatoria dell'art. 7 TUE , sicché il criterio di misura del legame per gli organi dell'Unione secondo l'art. 6 II TUE e degli obblighi degli Stati membri secondo l'art. 6 I TUE è totalmente differente. Le incertezze che da ciò dipendono sono quindi indipendenti dallo status giuridico della Carta.
Al recepimento vincolante della Carta quale parte del diritto primario dell'Unione si contrappone a volte il fatto che con ciò i Trattati diventerebbero Costituzione e l'Unione Stato30. Poiché i Trattati, come già spiegato, hanno già, per lo meno materialmente, carattere costituzionale e l'accettazione di una costituzione (Verfassung) non implica la costituzione (Konstitution) di uno Stato, questa obiezione non necessita di una ulteriore discussione.
Un'altra obiezione riguarda il rapporto tra la Carta e la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti umani. Il cumulo produrrebbe incertezze e non aggiungrebbe nulla alla protezione del singolo. È tuttavia sbagliato parlare di cumulo. La CEDU non vincola l'Unione, la Carta non vincola gli Stati membri - eccezion fatta per l'esecuzione del diritto europeo, dove e nella misura in cui, in virtù del principio del primato, è fuori discussione un vincolo ai diritti fondamentali nazionali e alla CEDU31. Essa si riferisce soltanto alla validità e all'applicazione del diritto europeo che prevale sul diritto intrastatuale. Così la Carta rafforza il sistema proprio dell'Unione della effettiva protezione dei diritti fondamentali anche nell'interesse dell'assolvimento degli obblighi ai quali gli Stati membri soggiacciono secondo la CEDU32. Secondo la giurisdizione di Strasburgo33, infatti, le parti contraenti della CEDU sono responsabili anche per il fatto che le istituzioni sovranazionali da essa create proteggono i diritti a partire dalla Convenzione.
Anche se la formale vincolatività giuridica della Carta non aggiungerebbe molto alla tutela effettiva dei diritti fondamentali in essa contemplati, tuttavia il rifiuto del suo recepimento in un testo contrattuale o costituzionale consolidato sarebbe però un segnale del fatto che gli Stati membri non prendono sul serio i diritti fondamentali. Questo segnale sarebbe catastrofico sia per i cittadini dell'Unione sia per i cittadini dei Paesi entranti e degli Stati terzi e metterebbe in questione la credibilità dell'Unione verso l'interno e verso l'esterno34. Già nella dichiarazione di Laeken, quindi, dovrebbe essere documentata la ferma intenzione del Consiglio europeo a fare della Carta una parte vincolante del Trattato sull'Unione e quindi a farla, come espressione della comune base di valori e dei diritti inalienabili dei cittadini nell'Unione, criterio di misura della sua politica nel campo di tutti e tre i pilastri, più precisamente in futuro dell'Unione come unità35.
3. LA COSTITUZIONE EUROPEA COME PROCESSO: DA NIZZA AL TRATTATO DI ROMA DEL 2004. I trattati esistenti devono essere trasformati in un Trattato consolidato. Adattare ciò all'immagine di una costituzione, con la Carta dei diritti fondamentali all'inizio, seguita da un ordinamento sistematico, trasparente, delle competenze, e da un ordinamento delle istituzioni e della procedura con gli adattamenti istituzionali necessari per il rafforzamento della responsabilità democratica degli organi, pretenderebbe in maniera eccessiva una conferenza dei capi di governo della maniera tenuta finora. Per di più è indispensabile, con lo sguardo vòlto all'ampliamento dell'Unione, inserire comunque il primo gruppo dei candidati all'ingresso nel processo della costituente europea.
È in gioco infatti anche contenutisticamente la modifica costituzionale, con effetto sul piano nazionale e sul piano europeo, per i cittadini dei vecchi e dei nuovi Stati membri36. Per nessuno la futura costituzione europea può essere una concessione, ma va contrattata con i candidati all'ingresso, se deve costituire un durevole fondamento dell' "accordarsi" di tutti i cittadini dell'Unione e della pace in Europa.
È evidente quindi configurare il processo, che scorre parallelo, dell'ingresso e della modifica costituzionale fino all'anno 2004, in modo che i paesi candidati siano inclusi pienamente, anche prima che diventino Stati membri dell'UE. La procedura riposa sull'avviamento di una Convenzione secondo il modello della Convenzione dei diritti umani37, per la preparazione della Conferenza intergovernativa del 2004 con lo scopo della stipula di un nuovo Trattato di Roma; questa procedure può essere immaginata in sei tappe:
1. Con la Dichiarazione di Laeken si doveva convocare una Convenzione nella quale i rappresentanti degli Stati membri attuali e futuri si occupassero a pari titolo di elaborare una proposta per un trattato dell'Unione consolidato. Quest'organo informale, ma democraticamente legittimato, può agire senza modifica dei trattati e lavorare parallelamente alle trattative sull'ingresso. Una proposta preliminare di "Trattato di Roma" dovrebbe essere disponibile entro l'inizio del 2003.
2. Le trattative sull'ingresso vanno concluse per il primo gruppo entro l'inizio del 2003, prevedendo che l'ingresso nell'UE avvenga nella forma stabilita dal Trattato di Nizza, ma la revisione del trattato venga ben considerata sulla base della proposta elaborata dalla Convenzione. In questa fase anche le elezioni parlamentari entro gli Stati dovrebbero stare fino al 2004 sotto il segno dei lavori della Convenzione.
3. I trattati di ingresso devono essere ratificati nel corso del 2003 e l'accesso essere compiuto in maniera che il primo gruppo di paesi entranti possa partecipare già alle prossime elezioni del Parlamento europeo. Nel frattempo si terrà un ampio dibattito pubblico sulla proposta della Convenzione. Per quanto riguarda l'elezione europea bisognerà tra l'altro tematizzare la futura forma della Costituzione europea.
4. All'inizio del 2004 la Convenzione si interessa, in contesti parzialmente nuovi e considerando il dibattito pubblico, della proposta preliminare e la rielabora con lo scopo di rendere possibile per l'impianto generale e per le singole disposizioni, in accordo con i parlamenti e i governi nazionali, un consenso quanto più ampio possibile. La proposta definitiva deve essere pronta entro l'Ottobre 2004.
5. Verso la fine del 2004 la Conferenza intergovernativa deve essere convocata con la partecipazione dei nuovi Stati membri. Essa deve, sulla base della proposta della Convenzione, in maniera simile al Consiglio sulla base di una proposta della Commissione, valutare il pro e il contro della proposta e assumere gli adattamenti che sono necessari per rendere possibile una delibera unanime sull'accettazione del nuovo Trattato. Il Presidente della Convenzione prenderà parte a queste discussioni.
6. Il nuovo "Trattato di Roma" sarà ratificato entro la fine del 2005, secondo le Costituzioni degli Stati membri, mentre saranno proseguite le trattative con i paesi entranti del secondo gruppo. Il nuovo Trattato nelle disposizioni finali doveva prevedere in aggiunta, quale presupposto, un referendum su scala europea. Di contro ai rischi a ciò connessi stanno gli effetti di informazione, di educazione e di cooperazione del referendum.
RIASSUNTO. Questo modo di procedere già stabilito nella dichiarazione di Nizza, da precisare a Laeken, doveva, come ha accennato Jacques Chirac nel suo discorso a Berlino, portare ad un Trattato che possa essere sviluppato a partire dal diritto esistente dell'UE e poi essere proclamato come Costituzione dell'Unione Europea38. Ciò che conta, tuttavia, non è il concetto "costituzione". Sotto il segno di un referendum conclusivo il Trattato consolidato verrebbe considerato pubblicamente e con la loro partecipazione sin dall'inizio come un affare dei cittadini, e avrebbe così la chance di essere allora accettato dai cittadini infine come espressione di un nuovo contratto sociale europeo: sull'Unione Europea, che è una Unione di Stati, ma sopra tutto una Unione dei cittadini dell'Europa.
Note:
* Il testo è una redazione abbreviata e aggiornata di una conferenza tenuta l'11 maggio 2000 al XVI "Sinclair-Haus Gespräch" della Herbert Quandt-Stiftung, di prossima pubblicazione nel Festschrift Steinberger (2002), nonché in edizione inglese in "Human Rights Law Journal", 22 (2001).
1 J. FISCHER, Vom Staatenverbund zu Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, FCE-Spezial 2/2000, www.whi-berlin.de/fischer.htm.
2 Cfr. p. es. CHRISTIAN JOERGES/IVES MÉNY/J.H.H. WEILER (eds.), What Kind of Constitution for What Kind of Polity? Responses to Joschka Fischer, 2000.
3 C.A. CIAMPI, Rede anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde der Universität Leipzig (5-6 Juli 2000): "L'integrazione europea è in procinto di allargarsi da una unione economica e monetaria in una vera unione di solidarietà democratica. Questo processo rende indispensabile una Costituzione europea".
4 J. CHIRAC,Mit Deutschland und Frankreich eine "Avantgarde-Gruppe" bilden. Die Europa-Rede des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac vor dem Deutschen Bundestag in Berlin, "FAZ", Nr. 147 del 28.6.2000, pp. 10, 11.
5 T. BLAIR, "Europe's Political Future" speech by the Prime Minister to the Polish Stock Exchange, Warsaw, Friday 6 October, http://www.fco.gov.uk: "given the sheer diversity and complexity of the EU, its constitution, like the British Constitution, will continue to be found in a number of different treaties, laws and precedents. It is perhaps easier for the British than for others to recognise that a constitutional debate must not necessarily end with a single, legally binding document called a Constitution for an entity as dynamic as the EU".
6 PAAVO LIPPONEN, discorso del 10 nov. 2000 a Bruges, www.vn.fi/english/speech/20001110e.htm: "(…) we need to set in motion a constitutionalisation process, together with the candidate states, involving governments, EU institutions, national parliaments and the civil society".
7 GUY VERHOFSTADT, "A Vision of Europe", discorso del Presidente dei Ministri del 21.9.2000, www.theepc.be/About The_EPC/EPC_Documents/Communications_Doc/305.asp?ID=305.
8 "SZ" del 6.2.2001 (Politik): Chirach wünscht eine europäische Verfassung.
9 "Gebt Europa eine Verfassung", Jacques Delors e Václav Havel - l'ex- Presidente della Commissione Europea e il Presidente ceco a confronto, "Die Zeit", Nr. 6 del 1.2.2001, p. 3.
10 TOOMAS HENDRIK ILVES, Constructing a New Europe, discorso nel quadro del Forum Constitutionis Europae alla Humboldt-Universität zu Berlin, 5.2.2001, FCE 2/01, http://www.whi-berlin.de/Ilves.htm, Zif. 43.
11 INGOLF PERNICE, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution-Making Revisited?, "CMLRev", 36 (1999), pp. 703 ss.; conforme: GUNNAR FOLKE SCHUPPERT, Anforderungen an eine Europäische Verfassung, in H.-D. KLINGEMANN/F. NEIDHARDT (Hrsg.), Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung, 2000, p. 237 (256 ss.); MARIANGELA ATRIPALDI, Parlamentarismo e democrazia in Europa. Riforma delle istituzioni e "Multilevel Constitutionalism", "Diritto e cultura", IX (1999), p. 199 (209-214); cfr. anche ARMIN V. BOGDANDY, A Bird's Eye View on the Science of European Law: Structures, Debates and Development Prospects of Basic Research of European Union in a German Perspective, "ELJ", 6 (2000), p. 208 (226 s.); HARTMUT BAUER, Europäisierung des Verfassungsrechts, "JNl." 2000, p. 749 (751).
12 In questo senso anche UDO DI FABIO, Ist die Staatswerdung Europas unausweichlich? Die Spannung zwischen Unionsgewalt und Souveränität der Mitgliedstaaten ist kein Hindernis für die Einheit Europas, "FAZ", Nr. 28 del 2.2.2001, p. 8, afferma "che non esiste una costituzione europea nel senso usuale del potere costituente statale, ma esiste certamente un contratto costituzionale funzionale, che si potrebbe chiamare, per evitare fraintendimenti, la Carta Europea". Più apertamente cfr. ID., Eine europäische Charta. Auf dem Weg zu einer Unionsverfassung, "JZ" 2000, p. 737 (739), secondo cui "ci troviamo da tempo nel vortice del mutamento d'epoca, che dissolve il nesso tra Stato sovrano e costituzione" e non è più permesso "attardarsi sull'idea classica della costituzione come espressione dell'autocrazia statuale".
13 INGOLF PERNICE, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, Bericht, "VVDStRL" 60 (2001), p. 148 (155 ss.).
14 PETER HÄBERLE, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Aufl., 1998, p. 620; ID., Europäische Verfassungslehre - Ein Projekt, in ID., Europäische Verfassungslehre in Einzelstudien, 1999, p. 16. Sulla stessa linea: H. HOFMANN, Von der Staatssoziologie zur Soziologie der Verfassung?, "JZ" 1999, pp. 1065, 1066; v. anche K. SOBOTTA, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, pp. 30 ss.
15 Per un concetto di costituzione separato dallo Stato cfr. anche GIOVANNI BIAGGINI, Die Idee der Verfassung - Neuausrichtunge im Zeitalter der Globalisierung, "ZSR" 119 (2000), p. 445 (463).
16 Cfr. anche MANFRED ZULEEG, Zum Verhältnis nationaler und europäischer Grundrechte/Funktionen einer EU-Charta der Grundrechte, "EuGRZ", 27 (2000), p. 511 (515).
17 Cfr. CGCE, 1991 I 6079, 6102 - EWR I, v.già CGCE 1986, 1339, 1365 f. - Les Verts; infine CGCE 1996, I-1759, 1789 - EMRK-Gutachten.
18 Sulla funzione dei parlamenti nazionali quali "parlamenti europei" cfr. più in dettaglio: INGOLF PERNICE, The Role of National Parliaments in the European Union, in DIMITRIS MELISSAS/INGOLF PERNICE (Hrsg.), Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental Conference in 2004, 2001 i.E.
19 Cfr. anche HARTMUT BAUER, Europäisierung des Verfassungsrechts, "JBl", 2000, p. 749 (756 ss.).
20 Cfr. sul punto THEO ÖHLINGER, Verfassungsfragen einer Mitgliedschaft zur Europäischen Union, 1999, nonché la recensione di Frank Hoffmeister, in "DVBl.", 2000, p. 1296.
21 INGOLF PERNICE, Bestandsicherung der Verfassungen: Verfassungsrechtliche Mechanismen zur Wahrung der Verfassungsordnung, in R. BIEBER/P. WIDMER (Hrsg.), L'espace constitutionnel européen. Der europäische Verfassungsraum. The European constitutional area, 1995, p. 225 (261 ss.), e ID., Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, "EuR", 1996, pp. 27 ss.; cfr. anche JUTTA HERGENHAN, Le fédéralisme allemand et la construction européenne, NOTRE EUROPE (Hrsg.), Problématiques européennes n. 5, 2000, p. 31; IGNACIO GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, Un orden jurídico para Alemania y Europa, "Teoria y Realidad Constitucional" 3 (1999), p. 215 (218); GIOVANNI BIAGGINI, Die Idee der Verfassung - Neuausrichtung im Zeitalter der Globalisierung, "ZSR", 119 (2000), p. 445 (467 s.); ID., Eine Verfassung für Europa? Perspektiven europäischer Verfassungstheorie, "NZZ" Nr. 264 del 11/12.11.2000, p. 57; ZULEEG, supra, n. 16, p. 515; R. NICKEL, Zur Zukunft des Bundesverfassungsgerichts im Zeitalter der Europäisierung, "JZ" 2001, p. 265 (632); ancora: INGOLF PERNICE/FRANZ MAYER, De la constitution composée de l'Europe, "RTD eur." 36 (2000), p. 623. In un senso in qualche modo diverso applica il concetto "unione costituzionale" PETER M. HUBER, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, 2. Bericht, "VVDStRL" 60 (2001), p. 194 (199 ss., 208 s., 240), per il quale al centro sta il comando nazionale di applicazione del diritto (ivi, pp. 211 ss., 219 ss.), il diritto comunitario quale costituzione complementare, quindi, non è né autonomo né originario.
22 Sul cui significato cfr. in particolare: SIEGFRIED MAGIERA, Die Grundrechtecharta der Europäischen Union, "DÖV" 2000, 1017; SUSAMME BAER, Grundrechtecharta ante portas, "ZRP" 2000, p. 361; INGOLF PERNICE, Eine Grundrechte-Charta für die Europäische Union, "DVBl." 2000, pp. 847 ss.; ID., Europäische Grundrechte-Charta und Konventsverfahren. Zehn These zum Prozeß der europäischen Verfassung nach Nizza, "Integration" 24 (2001, p. 194; CHRISTOPH ENGEL, The European Charter of Fundamental Rights. A Changed Political Opportunity Structure and its Normative Consequences, "ELJ", 7 (2001), p. 151; JACQUELINE DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, La charte des droits fondamenntaux de l'Union européenne: Quelle valeur ajoutée, quel avenir?, "RMC" 2000, 674; SIEGFRIED ALBER/ULRICH WIDMAIER, Die EU-Charta der Grundrechte und ihre auswirkungen auf die Rechtsprechung/Zu den Beziehungen zwischen EuGH und EGMR, "EuGRZ" 27 (2000), p. 497; ZULEEG, supra, n. 16, p. 511. Sul rapporto tra diritti fondamentali nazionali ed europei / funzioni di una Carta EU dei diritti fondamentali, "EuGRZ", 27 (2000), 511; CHRISTIAN CALLIESS, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union - Fragen der Konzeption, Kompetenz und Verbindlichkeit, "EuZW", 2001, 261.
23 Cfr. p. es. HANS-WERNER RENGELING, Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1993.
24 Cfr. http://www.tribunalconstitucional.es/STC2000/STC2000-292.htm, Sentenza STC 292/2000 del 30.11.2000, ziff. II.8.
25 Avvocato generale Alber, Proposte conclusive del 1.2.2001, Rs. C-344/99, TNT Traco, Rn. 94 all'art. 34 della Carta; Avvocato generale Jacobs, Proposte conclusive del 14.6.2001, Rs. C-377/98 - Pays Bas/Parlamento e Consiglio - Biopatentetrichtlinie-, Rn. 197, 210: Art. 1 (dignità dell'uomo) e art. 3 II (consenso delle persone coinvolte in campo medico); Avvocatessa generale Stix-Hackel, Proposte conclusive del 12.7.2001, Rs. C-131/00 - Nilsson, Rn. 18, 44: Art. 49 I (divieto di effetti retroattivi, principio di legalità); Avvocato generale Leger, Proposte conclusive del 10.7.2001, Rs. C-309-99 - Wouters e.a., Rn. 176: Preambolo.
26 Avvocato generale TIZZANO, Proposte conclusive del 8.2.2001 in Rs. C-173/99 - Broadcasting, Entertainment, Cinematographic and Theatre Union (BECTU), Rn. 26 ff., 28.
27 V. anche NICKEL, supra, nota 21, p. 631.
28 Cfr. sul punto, più nei dettagli, INGOLF PERNICE, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, Bericht, in "VVDStRL" 60 (2001), Ziff. II.3 (i.E.).
29 Di primi passi verso un diritto costituzionale europeo comune parla JÜRGEN SCHWARZE, Auf dem Wege zu einer europäischen Verfassung - Wechselwirkungen zwischen europäischem und nationalem Verfassungsrechts, "EuR" Beih. 1/2000, (p. 14). Sul topos del "diritto costituzionale comune europeo" cfr. già PETER HÄBERLE, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, "EuGRZ", 1991, pp. 261 ss.; cfr. anche ID., Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, in R. BIEBER/P. WIDMER (Hrsg.), L'espace constitutionnel européen, cit., pp. 361 ss.; M. HEINTZEN, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht in der Europäischen Union, "EuR", 1997, pp. 1 ss.
30 Così in particolare le obiezioni dei Britannici, cfr. FRANCIS MAUDE, "Networks And Nations: Towards The New Europe", discorso nell'ambito del Forum Constitutionis Europae alla Humboldt-Universität di Berlino l'8 giugno 2000, Zif. 30.
31 Così riconosciuto in linea di principio anche dal BVerfGE 89, 155 (174 ss.) - Maastricht, attraverso la figura del rapporto di cooperazione. Precisamente: BVerfG "EuZW" 2000, 702 (703 ss.) - Bananenmarkt, criticamente con riguardo all'ammissione di competenza ulteriormente accolta: FRANZ C. MAYER, Grundrechtsschutz gegen europäische Rechtsakte durch das BVerfG: Zur Verfassungsmässigkeit der Bananenmarktordnung, "EuZW", 2000, 685 ss. Sul problema cfr. già JUTTA LIMBACH, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen europäischen Grundrechtsarchitektur - Ein Beitrag zur Bestimmung des Verhältnis von Bundesverfassungsgericht, Europäischem Gerichtshof und Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte - www.whi-berlin.de/limbach.htm, Rn 17 ss.
32 Anche per ALBER/WIDMEIER, supra, nota 22, p. 507, la Carta sarebbe allora "al tempo stesso, in un certo senso, fondamento e contrappunto come la parte dei diritti fondamentali nelle corrispondenti costituzioni nazionali".
33 Cfr. in particolare la decisione della Commissione per i diritti umani del 9.2.1990 Melchers, Decisions and Reports 64, 138 ss., come anche la sentenza della Corte di giustizia per i diritti umani del 18.2.1999, "NJW" 1999, 3107 - Matthews; cfr. sul punto CHRISTIAN BUSSE, Die Geltung der EMRK für Rechtsakte der EU, "NJW" 2000, p. 1074 (1078 s.)
34 Per un ancoraggio giuridicamente vincolante nei contratti v. anche: SIEGFRIED MAGIERA, Die Grundrechtecharta der Europäischen Union, "DÖV" 2000, 1017 (1019 s.), per la verità criticamente con riguardo al contenuto non ancora completamente maturato della bozza approvata il 2.10.2000 (ivi, pp. 1024 ss.).
35 Con ciò non si intende una "destrutturazione dell'ordinamento giuridico europeo" nel senso recentemente discusso, ma in definitiva trattato criticamente da ARMIN VON BOGDANDY, Grundrechtsgemeinschaft als Integrationsziel? "JZ" 2001, 157 ss. (170). sono i fini dei trattati, nei quali in maniera latente trova espressione già il comune contenuto di valore dei diritti fondamentali ancorati nelle costituzioni nazionali: cfr. INGOLF PERNICE, Grundrechtsgehalte im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1979, in particolare pp. 20 ss., 211, 221, 224 ss.
36 Sull'idea del contratto sociale in questo senso più nei dettagli INGOLF PERNICE, Kompetenzabgrenzung im europäischen Verfassungsverbund, "JZ" 2000, 866 (870), nonché ID./FRANZ MAYER/STEPHAN WERNICKE, Renewing the European Social Contract. The Challenge of Institutional Reform and Enlargement in the Light of Multilevel Constitutionalism, in MADS ANDENAS/JOHN GARDENER (Hrsg.), Can Europe Have a Constitution?, Kings College London, Febraury 2000.
37 Cfr. anche già WOLFGANG DIX, "Charte des droits fondamentaux et convention. De nouvelles voies pour réformer l'UE?", (2001), "RMC", p. 305.
38 J. CHIRAC, Mit Deutschland und Frankreich eine "Avantgarde-Gruppe" bilden, "FAZ", Nr. 147 del 28.6.2000, pp. 10, 11.
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