L'Europa e il futuro della politica
INTRODUZIONE
Agostino Carrino
1. - Quale futuro per la politica nel quadro del processo di integrazione europea? L'interrogativo proposto alla riflessione dei partecipanti al Convegno i cui atti vengono qui pubblicati ha trovato risposte certamente non univoche, ma anche sostanzialmente non divergenti. Una prima osservazione va fatta e riguarda la possibilità che i processi politici possano essere sostituiti da metodologie di orientamento non-politico, tecnocratico o burocratico; l'idea di una via tecnocratica all'integrazione europea ha trovato una risposta nettamente negativa, sia in Giuseppe Bedeschi e Claudio Finzi sia in altri interventi: la tecnocrazia, che nega lo Stato e la politica, può essere al massimo una cattiva utopia, ma certamente non è in grado di dare risposte al problema delle scelte, che esigono prese di posizione e responsabilità per l'appunto di natura politica.
Ma se la via tecno-burocratica resta, non ostante tutto e non ostante le apparenti indicazioni in senso contrario, una via preclusa - e bisogna dire fortunatamente preclusa -, ancora aperta è la questione, oggi poi particolarmente e criticamente evidenziata sopra tutto da alcuni settori politici italiani, di una preponderanza degli apparati burocratici nel processo di formazione delle istituzioni europee. Ed è certamente qui che si colloca l'interrogativo più delicato: quale futuro per la politica in questo tipo di processo? Non v'è alcun dubbio che la politica si trova oggi in una crisi profonda e che in crisi si trovano in particolare le categorie e i concetti tradizionali del modo in cui si è fatta politica negli ultimi decenni, per non dire secoli; la domanda su 'destra' e 'sinistra' voleva appunto, in qualche modo, sintetizzare la domanda di fondo su questi concetti e su queste categorie. Una linea abbastanza comune affiora nelle posizioni di de Benoist, di Martinelli, di Racinaro: destra e sinistra non possono più avere lo stesso significato che hanno avuto in passato; se per qualcuno si tratta di un superamento tout-court della divisione (mi sembra per de Benoist), per qualche altro si tratta di dare coordinate diverse ad una separazione che certo non si regge più sui vecchi contenuti: eguaglianza e libertà, ad esempio, non sono assolutamente in grado di distinguere destra e sinistra, perché appunto una certa idea di eguaglianza può essere ben di casa a destra, così come nessun uomo di sinistra negherebbe mai il valore della libertà.
Tuttavia, il problema è ancora più radicale: si tratta infatti di capire quale può essere il futuro, nello spazio europeo, di quella attività che per millenni abbiamo definito politica. Il problema si pone secondo due prospettive: la prima concerne il rapporto tra politica e libertà, la seconda quello tra politica, Europa e globalizzazione.
Per quanto concerne il primo punto, non è possibile ignorare le critiche che al pensiero liberale sono state portate da una miriade di autori, di destra e di sinistra (ma tutti bene rappresentati nelle posizioni tanto ambigue quanto affascinanti di Carl Schmitt), in quanto pensiero sostanzialmente a-politico ed anzi anti-politico. Si tratta di una critica che deve essere ripensata, specialmente oggi, quando il 'liberalismo' si presenta sotto sfaccettature molto differenti e molte assolutamente inedite per tanti liberali tradizionali (quelli, per intenderci, che non hanno mai pensato di poter fare a meno dello Stato e della comunità: penso qui a Marco Minghetti, e cito soltanto lui per non dispiacere nessuno). La storia del pensiero liberale si è identificata con la vicenda del costituzionalismo, quindi con una traiettoria concettuale che ha identificato sostanzialmente la libertà con la tutela di essa e le garanzie giuridiche che l'ordinamento normativo approntava con la libertà stessa. Si tratta di una storia di cui nessuno potrebbe disconoscere il valore e la portata storica, ma che ha implicato inconsapevolmente una contraddizione nell'Europa continentale più netta di quella propria dei paesi anglo-sassoni: il diritto che ha garantito la libertà è stato in Europa il diritto dello Stato, lo Staatsrecht della scienza giuridica tedesca, cioè un diritto posto da una volontà arbitraria, politica, statale. La "rule of law" anglo-sassone si è invece identificata maggiormente con un diritto che non era automaticamente la legge statale, bensì un insieme di consuetudini, di usi, di interpretazioni, di tradizioni storiche, oltre che di momenti volontaristici. Il pensiero liberale ha dunque una storia duplice e radici che non si incontrano facilmente, ma che anzi vanno ripensate sul terreno storico-intellettuale proprio a ciacuno di essi, per risolvere le contraddizioni specifiche ad ogni singola storia, anche se, come vedremo, queste storie vanno convergendo.
2. - Il primato del diritto proprio del mondo anglo-sassone configura un'idea di libertà molto diversa, almeno secondo un modello idealtipico, dall'idea del primato dello Stato di diritto del mondo europeo-continentale. Il diritto consuetudinario del mondo inglese è un diritto, almeno in origine, fondato sui privilegi, ovvero sulle libertà concrete e su una rete di relazioni di reciprocità, in qualche modo di tipo feudale, di obblighi e diritti; il diritto dello Stato dell'Europa continentale è un diritto che implica una coercizione: non a caso esso trova in Kelsen (per alcuni anti-liberale perché criticato da Hayek, per chi scrive liberale nel senso specifico che stiamo esponendo) il suo massimo teorico e nei diritti umani l'ideologia giustificativa della coercizione statale.
La tendenza antipolitica del liberalismo germanico non può essere misconosciuta, anche se si tratta di una tendenza soltanto apparentemente antipolitica, perché di fatto essa manifesta una contraddizione tipica del pensiero moderno, che non riesce mai a pensare fino in fondo se stesso senza crollare su uno dei corni dei dilemmi sui quali si è costruito: libertà individuale/Stato, individualismo/solidarismo, individuo/Stato, società/comunità, egoismo/altruismo. Questa tendenza antipolitica del liberalismo germanico, che si arresta dinanzi all'uso della violenza per difendere il sistema democratico (è il caso di Weimar), perché la violenza gli appare esattamente il contrario di tutti i valori sui quali ha costruito il meccanismo costituzionale-garantista, è insuperabile se il pensiero liberale continentale continua a pensare se stesso secondo le categorie della legge, non a caso idolo e mito della Rivoluzione francese. Il pensiero liberale finisce necessariamente con l'associarsi con altre posizioni politiche: il nazionalismo (partiti nazional-liberali), la democrazia (la liberaldemocrazia), il socialismo, (il socialismo liberale), perché soltanto da quelle posizioni e da quegli atteggiamenti mentali riceve la linfa politica che gli consente di essere soggetto sul teatro della lotta per il potere.
Si capisce, in questa prospettiva, perché il pensiero liberale e lo Stato di diritto hanno dovuto cedere il passo, nel Novecento, a movimenti di natura totalitaria: perché erano questi ultimi a rappresentare la dimensione politica, dimensione che sfuggiva al liberalismo proprio in quanto ideologia politica impolitica, snervata sin dall'origine. Diversamente sono andate le cose nei paesi anglo-sassoni, dove il pensiero liberale non si è mai veramente tradotto in una ideologia a difesa di una specifica forma di Stato e dove anzi lo Stato come ci è noto in Europa non esiste ancora e il potere politico si è sviluppato secondo linee diverse. In particolare, lì è mancato per molto tempo il feticismo della legge, mentre è stata tenuta in alta considerazione l'idea del diritto, fenomeno storico complesso che non è mai stato appiattito sulla volontà dello Stato (personificato), anche quando l'intervento del governo ha cominciato a farsi sentire anche negli Stati Uniti e nel Regno Unito. Qui il pensiero liberale non ha mai svolto alcun ruolo di natura ideologica, tanto che pochi liberali continentali si identificherebbero con i così detti 'liberals' americani, che invece andrebbero d'accordo con i sostenitori dell'intervento statale.
Il tema delle libertà è stato un tema concreto, che ha permeato l'intero spettro della vita politica di questi paesi, fatta eccezione per alcune fasi, alcuni momenti, alcuni movimenti estremisti. Se oggi la filosofia politica e la scienza costituzionalistica di lingua inglese dibattono intorno ad una serie di dicotomie e di alternative, di cui una è sempre 'liberale', questa situazione è piuttosto recente, mentre in passato l'alternativa era quella, ad esempio, tra federazione e confederazione, sovranità degli Stati e poteri del governo centrale, privilegi individuali e privilegi del sovrano, tutela di specifiche libertà civiche e/o individuali e così via. La ideologizzazione della struttura socio-politica anglo-americana è un fenomeno tutto sommato abbastanza recente e per molti aspetti negativo per quei paesi, perché segnala il loro avvicinamento alle posizioni teoriche e dottrinali proprie del pensiero europeo-continentale degli ultimi duecento anni.
Le due tradizioni liberali individuano in realtà due modi di guardare alla vita politica che assolutizzano una realtà originaria e complessa del mondo classico, rispetto al quale il mondo moderno appare scisso nelle due sfere del pubblico e del privato, che erano invece ignote in quanto tali al mondo classico. L'Europa della Rivoluzione francese assolutizza il pubblico (pur naturalmente nella prospettiva di una tutela della proprietà privata), il mondo anglo-sassone assolutizza il 'privato', la privatezza dei rapporti in una negazione religioso-puritana del pubblico come manifestazione del 'male'.
Queste due tradizioni si trovano oggi per molti aspetti a convergere ed è un fenomeno che ha degli aspetti positivi ed altri negativi. Gli aspetti positivi coincidono in definitiva nell'emergere della dimensione del sociale e delle 'categorie del sociale' quale rivincita rispetto alla scissione del mondo cristiano-borghese praticata dalla Rivoluzione francese; gli aspetti negativi sono quelli di una nuova perdita della dimensione della politica, della autonomia del politico rispetto alle sfere diverse del vivere associato: economia, morale, tecnica, tutte sfere che oggi più che mai rischiano di mettere in difficoltà sempre crescente la pratica della democrazia, ovvero, più semplicemente, l'esercizio delle libertà concrete da parte degli individui e delle formazioni sociali.
3. - Rispetto a questa situazione di crisi rinnovata, che si associa naturalmente con i fenomeni noti della globalizzazione, della crisi dello Stato-nazione, del tramonto della sovranità politica, dell'emergere di poteri occulti ma sempre più decisori, qual è il ruolo dell'Europa, dell'Europa non soltanto come ente territoriale, come istituzione sovranazionale, ma anche come istituzione nuova, come mito, come forma politica inedita? Può esprimere questa mitologia nuova il vecchio concetto di costituzione, come lo abbiamo conosciuto negli ultimi duecento anni? Correttamente osserva nel suo intervento Vincenzo Caianiello: "(…) lascia perplessi l'idea che una Costituzione intesa come espressione di Potere costituente possa provenire da una fonte pattizia intercorsa fra Stati sovrani, e che quindi sia frutto di un Potere giuridico costituito"; e Claudio Rossano sottolinea il fatto che una costituzione dell'Unione Europea già esiste in quanto "costituzione dell'ordinamento politico comunitario", individuando così i limiti insuperabili di un processo di unificazione puramente giuridica (dopo quella economica) dell'Europa, la quale può essere quindi soltanto un piano politico che faccia i conti con le realtà storiche e politiche date e che sono certamente le costituzioni esistenti e i singoli Stati. È anzi significativo quanto osserva Pietro Barcellona nel suo intervento, cioè che la Carta europea dei diritti - ritenuta invece da Andrea Manzella il ponte verso una "unione costituzionale" - "è arretrata rispetto alle costituzioni nazionali". La verità è appunto che la civiltà giuridica rappresenta il quadro generale entro il quale agire politicamente, ma non può essere lo strumento politico di un progetto particolare quale appunto gli Stati Uniti d'Europa. Né si possono sottacere tutte le perplessità che Hasso Hofmann, nel suo intervento, ha suscitato relativamente ai fondamenti di legittimazione e giustificazione di dichiarazioni che presuppongono realtà sociali inesistenti o mutamenti di coscienza radicali - se non rivoluzionari - che non si vedono e non sono, per Hofmann, nemmeno auspicabili (l'intervento di Hofmann e quello di Rossano si inseriscono su uno stesso filone che potremmo chiamare 'euro-gradualismo').
Devo a questo proposito segnalare una lacuna evidente in questo volume, cioè l'assenza di una discussione sul tema dei rapporti tra politica e magistratura (Racinaro se ne occupa però in una parte del suo intervento); si tratta di una lacuna consapevole, ma comunque necessaria, per evitare che il filo rosso del convegno venisse travolto da una problematica oggi particolarmente infiammata. Va però qui sottolineato che ciò che l'Europa non può essere è proprio un'Europa che agisca o venga agita attraverso le leggi o le sentenze. So benissimo quanto le sentenze (della Corte costituzionale italiana, ad esempio, o della Corte di Giustizia) hanno fatto e quale ruolo decisivo hanno svolto per il superamento della concezione dei "due ordinamenti separati" e quindi facilitare in pratica il processo di unificazione europea; so anche che il governo della legge è cosa nobile, ma appunto leggi e sentenze sono ciò secondo cui occorre agire, sono il limite (o dovrebbero essere il limite) dell'azione politica - in condizioni di normalità -, ma appunto il riferimento e mai lo strumento dell'azione. Chi pensa che con il diritto si possa costruire l'Europa (e qui intendo per diritto qualcosa di molto ampio, che va dalle leggi alle sentenze, dalle carte dei diritti alle carte costituzionali) è su una via sbagliata e pericolosa, che non potrà mai portare ad una entità politicamente sana (mi permetto di rinviare qui al mio libro su L'Europa e il futuro delle costituzioni, Torino, Giappichelli, 2002). Ciò che conta sono le culture, gli interessi, le politiche che convergono in una cultura una e plurale, in interessi diversi ma concordi, in politiche che si riconoscono in una decisione politica sovrana e che poi tornano a dividersi: "L'avvenire - dice de Benoist - vedrà la creazione di nuove divisioni, poiché la vita politica implica malgrado tutto il mantenimento del pluralismo e della diversità, ma queste nuove divisioni non potranno essere ridotte a quelle che abbiamo conosciuto fino ad ora". Le divisioni e l'unità sono fenomeni politici, che non possono essere piegati alla logica del diritto, il quale non soltanto è un quadro di riferimento ma l'espressione di convinzioni radicate nei popoli e non soltanto nei parlamenti rappresentativi.
4. - Il tema è delicato e decisivo e Pasquale Pasquino è intervenuto su un nodo centrale quale quello della legittimità delle autorità non elettive, che possono svolgere un ruolo di 'controllo' e di 'bilanciamento' sugli e verso gli organi elettivi, ma appunto possono e non necessariamente svolgono o svolgeranno tale ruolo, con la conseguenza di fatto che il tema dal quale siamo partiti, il ruolo degli 'esperti', torna in maniera sempre più forte proprio quando si tratta degli 'esperti di diritto', i 'giustecnocrati', che a dire il vero mi fanno paura tanto e forse più di quanto me ne facciano gli eurocrati di Bruxelles, perché ciò di cui l'Europa oggi non ha bisogno è proprio l'ideologia della 'virtù', di quella virtù cieca e orgogliosa che ignora le contraddizioni della realtà e che, come scrive Roberto Racinaro, supera il momento della scelta, di quella scelta che invece è connaturata alla politica, di quella virtù che pratica scelte obbligate, come quella - aggiungo io - che ipotizzava Hans Kelsen tra primato del diritto statale e primato del diritto internazionale, scelta in realtà obbligata a favore del secondo, se non si voleva cadere nella magia e nel misticismo della ideologia della sovranità politica: "La politica che non conosce più scelte che non siano scelte obbligate - scrive Racinaro - è una contraddizione in termini. Ovvero: è un'altra cosa. È amministrazione". Ma si tratta dell'amministrazione dell'utile, che all'utile dell'efficienza può ben sacrificare anche l'idea delle libertà individuali, di una macchina che può essere fatta funzionare da chiunque senza problemi di scelta e di fini, che caratterizzano invece l'uomo libero, una merce sempre più rara nel mondo contemporaneo, messa in pericolo tra l'altro da quella pratica unilaterale (imperialista) dei diritti umani a livello internazionale i cui rischi Antonio Gambino ha bene denunciato nel suo intervento.
Né il problema della scelta e della libertà può essere confinato in settori particolari, perché esso deve riguardare tutti gli ambiti vitali, rispetto ai quali l'Europa appare come una possibile risposta alla esigenza di governo dell'economia globale e globalizzata. Cisnetto nel suo intervento ha chiesto una riflessione sulla necessità di un qualche governo 'mondiale'; si tratta di un'esigenza corretta nella misura in cui nessuno può oggi esimersi dal prendere posizione su ciò che accade anche a migliaia di chilometri da lui e quindi è giusto ipotizzare una interrelazione di 'governance' a livello planetario. Ciò che però anche conta è che questa 'governance' non sia egemonizzata da un solo soggetto, gli Stati Uniti d'America, e che quindi l'Europa si faccia soggetto attivo, rinnovando il suo strumentario ancora troppo antiquato in troppi campi.
Enrico Cisnetto ha rimesso in campo il problema dello 'Stato', ed è un problema ancora centrale. Quale ruolo spetta agli Stati, oggi, nell'epoca della globalizzazione. Spetta ancora un qualche ruolo? E quale funzione compete alle costituzioni classiche, con i loro cataloghi di diritti fondamentali? Qui la posizione di Ingolf Pernice e la sua teorizzazione del 'costituzionalismo a più livelli' si svela particolarmente fruttuosa per una considerazioni realista dei processi di integrazione europea. "Non si tratta - dice Pernice - di come debba essere organizzata una qualche organizzazione internazionale, una Unione di Stati, bensì della graduale evoluzione di una auto-organizzazione della società che viola lo Stato, che lo relativizza, della società che si definisce sempre più europea senza che siano sacrificate le identità nazionali, regionali e locali dei cittadini". Il problema della collocazione degli Stati sfocia non a caso in una serie di questioni sulla struttura organizzativa in quanto tale dello Stato, sulla quale si sono interrogati in particolare Giuseppe Duso e Peter Pernthaler a partire dall'idea del federalismo. Si tratta in effetti di un ambito problematico particolarmente rilevante, che pone questioni di natura dottrinale, come ha fatto Duso mettendo in discussione, richiamandosi ad Altusio, la stessa tradizione non problematica del concetto di 'Stato', e di natura organizzativa, secondo le argomentazioni svolte da Pernthaler.
L'idea federalista - quale che sia la sua forma -, se seriamente approfondita, rimette in gioco concetti tradizionali, che vanno ripensati, a partire da quelli di individuo e libertà, rifiutando ogni accettazione acritica della logica dell'unità e in particolare della sovranità. "Il problema - scrive Duso - è allora non tanto quello di tenere fermi i concetti di costituzione e di legittimità democratica, per vederne la loro possibile attuazione a un livello sopra-statale, ma piuttosto quello di intendere quale pensiero sia necessario per pensare e comprendere i processi in corso, e se tale pensiero non sia utile per andare al di là della crisi della concettualità dello stato, che si manifesta ormai da molto tempo". Su questa linea pare in qualche modo inserirsi anche la posizione di Peter Pernthaler, il quale, facendo leva sui processi di globalizzazione e di relativizzazione della forma-Stato intesa in senso tradizionale, suggerisce, nell'ambito della sua idea di un federalismo differenziato o 'asimmetrico', che le regioni, ovvero i 'piccoli Stati', o come altro si voglia chiamare quelle realtà pre-statuale e sub-statuali, possano assumere un ruolo più dinamico ed autonomo nel processo di integrazione europea.
Tutti gli interventi raccolti in questo volume hanno evidenziato come l'Europa rappresenti oggi un elemento di forte innovatività nel processo di ripensamento delle categorie e dei concetti tradizionali, sia politici sia giuridici ed economici. Bisogna auspicare che questo ripensamento prosegua sulla linea di una forte consapevolezza dei rischi che i valori tradizionali della civiltà europea stanno oggi correndo. La responsabilità degli intellettuali mi sembra fortemente accesciuta.
Vorrei in conclusione ringraziare coloro che hanno reso possibile un Convegno così impegnativo dal punto di vista finanziario ed organizzativo: innanzi tutto l'Associazione "Società Libera", nelle persone del suo Presidente, dott. Franco Tatò, e del suo Direttore, dott. Vincenzo Olita, e poi tutti i Colleghi della Facoltà di Scienze Politiche dell'Università di Napoli Federico II, ma in particolare il Preside della Facoltà, prof. Tullio D'Aponte, senza il cui personale, vigile interessamento questo Convegno non avrebbe potuto aver luogo.
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